Экономическая политика России: проблемы консолидации роста

Стабильность политическая и экономическая

Главной отличительной чертой 2000 года была стабильность и даже предсказуемость основных характеристик экономического и политического развития России. Последняя неожиданность 1999 года - досрочная отставка Б.Ельцина - стала одновременно и исходным пунктом для формирования системы устойчивых отношений между основными участниками политической жизни. А это, в свою очередь, стало важнейшим фактором стабильности экономической.

Подобное развитие событий подтверждает вывод о политической природе российского экономического кризиса . Основным источником экономической нестабильности 90-х годов был перманентный политический кризис, неспособность ведущих политических сил и групп интересов договориться друг с другом относительно базовых проблем и ориентиров экономической политики. Преодоление политического кризиса должно, естественно, вести и к экономической стабилизации. При всей важности и сложности проблем структурной адаптации старой советской системы к рыночным требованиям, при всей важности внешних факторов и шоков, сама способность хозяйственных агентов адекватно реагировать на них зависит от способности политической элиты создать соответствующие условия и институциональные рамки, понятные и устойчивые "правила игры" - и обеспечить их практическую реализацию.

Признаки политической стабилизации наметились еще в 1999 году. Бесконфликтная отставка поддерживаемого думским большинством правительства Е.Примакова, провал попыток начать процедуру импичмента, легкость назначения новых премьеров (С.Степашина и В.Путина) уже обозначили новые реалии политической жизни.

Думская избирательная кампания продемонстрировала наличие серьезных оснований для снижения накала общественных конфликтов. Предвыборные документы ведущих политических сил продемонстрировали явное сближение их позиций по основным вопросам социально-экономического развития, включая макроэкономическую политику, налогово-бюджетную политику, отношения собственности и др . При всей разнице подходов и предложений, думские партии оставались в парадигме рыночной экономики, и различия между ними вписывались в противоречия, естественные для позиций правой и левой частей политического спектра.

У такого развития были объективные экономические основания. Одним из важных последствий финансового кризиса 1998 года и резкой девальвации рубля стало преодоление конфликта между экспортными секторами российской экономики и отраслями потенциального импортозамещения. Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура благоприятствовала экспорту, а низкий валютный курс рубля защищал позиции российских товаропроизводителей на внутреннем рынке, оказывал стимулирующее воздействие на их развитие. Конфликт, казавшийся в середине 90-х годов непреодолимым и представлявший наиболее серьезную опасность для стабильности экономических и политических институтов посткоммунистической России, практически перестал существовать. И это не могло не отразиться на позиции политических сил, которые выражали интересы соответствующих экономических групп.

Результатом парламентских выборов декабря 1999 года стало формирование Государственной Думы с такой политической структурой, которая дает возможность исполнительной власти проводить через нижнюю палату практически любой законопроект. Представленные в ней политические партии и блоки могут быть разбиты на три примерно равных по силе спектра: левые, проправительственные, а также центр и правые. В такой ситуации практически любое предложение Президента или Правительства должно получать поддержку в Думе: за него автоматически голосуют правительственные фракции, а также либо правые, либо левые. Отличие правых от центра или левых от националистов оказывается важным только тогда, когда речь идет о принятии законопроектов, требующих конституционного большинства, но и в этих случаях общий язык с Думой найти всегда удается. Таким образом, впервые в новейшей российской истории сложился парламентский механизм, который может быть определен как "машина для голосования".

Впервые возможность такого развития событий была продемонстрирована уже на первых заседаниях Государственной Думы в январе 2000 года, когда позиции в руководстве палаты были поделены левыми и правительственными фракциями практически без учета интересов правых и центристов. Возникшие в тот момент опасения, что подобного рода блок окажется устойчивым, отражающим политические предпочтения новой администрации, оказались неверными. На протяжении всего года исполнительная власть формировала временные коалиции то с одними фракциями, то с другими, добиваясь принятия нужных результатов. Причем в этих коалициях просматривалась закономерность: по вопросам социально-экономической политики правительство опиралось на правоцентристские силы, а по вопросам "символического" характера - на левых.

Подобное политическое маневрирование является в принципе естественным для режима, выходящего из длительного периода политической нестабильности. Заметно снижаются политические и чисто финансовые издержки принятия законопроектов, поскольку в большинстве случаев нет необходимости идти на компромиссы, убеждая идеологических противников данного документа проголосовать за него. Практически все могут голосовать в соответствии со своими идеологическими предпочтениями. Эта система создает достаточно благоприятные условия для принятия ответственных экономических законов, что продемонстрировали голосования по Налоговому кодексу и бюджету на 2001 год. Более того, произошло знаменательное событие: впервые за все посткоммунистические годы бюджет удалось принять без поддержки компартии и аграриев, то есть как раз тех сил, за голоса которых надо было платить стабильностью бюджета.

В то же время, подобная ситуация несет в себе и потенциальную опасность, поскольку автоматически принимаемые решения могут становиться препятствием при изменении политической конъюнктуры или задач. Например, компромисс при формировании руководящих органов нынешней Думы, отдавший все социальные комитеты в руки левых фракций, резко затруднил работу над соответствующими законопроектами, включая такие важные, как Трудовой кодекс или пенсионное законодательство.

Можно говорить о новом этапе и в развитии федеративных отношений, где также главной тенденцией выступает стабилизация и упорядочивание политических процессов. Основными характеристиками изменений здесь являются: во-первых, выравнивание условий функционирования политических институтов субъектов федерации; во-вторых, усиление контроля федерального центра за ситуацией в регионах и формирование единых "правил игры"; в-третьих, более четкое разделение сфер ответственности уровней государственной власти. Политический кризис 90-х привел к формированию "особых отношений" отдельных регионов с федеральным центром, когда политическая слабость центра заставляла его покупать политическую поддержку ценой отступления региональных властей от федерального законодательства, расширения своей сферы компетенции нередко даже ценой нарушений Конституции. Подобная ситуация формализовалась принятием двусторонних соглашений ("договоров о разграничении ответственности") между федеральным центром и регионами, возможность которых была закреплена даже в Конституции РФ.

Первым важным шагом на пути формирования устойчивой экономико-политической системы является выравнивание условий хозяйствования в регионах. Речь идет не об абсолютном выравнивании, поскольку у регионов, в соответствии с их компетенцией, должны оставаться значительные возможности для конкуренции друг с другом за привлечение инвестора, а о создании в одних регионах более благоприятных условий, недоступных другим субъектам федерации. Прежде всего, это касалось специальных налоговых режимов Татарии и Башкирии, которые могли оставлять все налоговые поступления у себя в республиках, не перечисляя ничего федеральному центру. Такая ситуация, еще недавно казавшаяся непреодолимой, была пересмотрена в марте 2000 года, причем внешне сами руководители обоих республик выступили с инициативой по пересмотру своего особого статуса.

Однако общее упорядочение и стабилизация отношений между центром и регионами требовало проведения более глубоких политических реформ. И именно они стали первой законодательной инициативой нового президента, с которой он выступил в первый же месяц после своего вступления в должность. Были приняты конституционные законопроекты, в соответствии с которыми изменялся порядок формирования Совета Федерации, а президент получал право смещать руководителей регионов и распускать их представительные органы власти в случае нарушения ими федерального законодательства. Такое изменение статуса региональной власти имело два важных потенциальных последствия. Во-первых, регионы побуждались к самостоятельным действиям по приведению своих нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством - множественность подобного рода актов делала практически невозможным их пересмотр только по инициативе сверху. Во-вторых, руководители регионов лишались парламентской неприкосновенности и могли быть отстраняемы от должности за неисполнение решений федеральных органов, принятых в соответствии с их компетенцией.

Укреплению единства правового пространства должен был способствовать и институт представителей Президента в федеральных округах, сформированных одновременно с реформой верхней палаты. Именно эта задача стояла перед ними в качестве главной в течение первого года существования этого института. Кроме того, представители президента должны обеспечивать координацию деятельности федеральных органов власти в регионах, выводя их из-под контроля региональных властей. Последнее тоже было одной из серьезных политических и экономических проблем 90-х годов, поскольку политически влиятельные местные руководители могли оказывать существенное воздействие на функционирование институтов, которые принципиально должны были бы находиться вне сферы их влияния (прежде всего суды, прокуратура, налоговые органы).

Наконец, большую активность стал проявлять и сам Президент, инициировавший отмену явно незаконных решений, принимавшихся властями ряда субъектов федерации, что должно было демонстрировать решительность федеральных властей по приведению законодательства субъектов федерации в соответствие с общероссийской нормативной базой.

Принципиально важной является также реформа бюджетных отношений центра и регионов. Федеральное правительство отказалось от практики расширения "нефинансируемых мандатов", означавшей перекладывание ответственности за финансирование отдельных расходов (как правило, социальных) на регионы. Центр взял на себя выполнение тех программ, которые были предписаны законодательством, однако сопроводил это существенным расширением доли поступающих в федеральную казну налогов. Характерно, что законодатели пошли на подобное перераспределение финансовых ресурсов.

Вместе с тем, реформа взаимоотношений центра и регионов сопровождается действиями, призванными несколько смягчать радикальность принимаемых решений для отдельных представителей региональных властей. Изменение налогового статуса Татарии и Башкирии сопровождается принятием специальных механизмов (программ), позволяющих им адаптироваться к сокращению остающихся в их распоряжении налоговых поступлений. Для этого федеральное правительство обязалось на первом этапе возвращать в республики большую часть поступающих ему финансовых ресурсов, а также принять специальные программы развития этих республик. Кроме того, были приняты законодательные поправки, фактически продлевающие сроки полномочий ряда влиятельных региональных руководителей (включая президента Татарии) почти на десятилетие. Была принята мягкая процедура ротации Совета Федерации. Наконец, был создан Государственный совет из руководителей субъектов федерации, который должен как-то смягчить потерю ими парламентского статуса.

Стабилизация привела к изменению роли приватизации, ее места в политической и экономической жизни страны. С одной стороны, приватизация потеряла свое значение в качестве важнейшего фактора обеспечения политической поддержки режима, то есть той функции приватизации, которая была доминирующей на протяжении 1992-1997 годов. С другой стороны, благоприятная экономическая конъюнктура, рост налоговых поступлений резко ослабили значимость фискальной функции приватизации, что было особенно важно в 1997-1998 годах. В результате появилась возможность усиления внимания к экономическим задачам приватизации, к осуществлению ее в целях повышения эффективности функционирования экономической системы. В 2000 году проходили дискуссии о путях дальнейшего проведения приватизации, но в них элемент политической борьбы был уже практически незаметен.

Наконец, стабилизация привела к существенным подвижкам в структуре российской элиты, к изменению соотношения экономических и политических групп влияния, к изменению роли и статуса "олигархов". Характерной чертой 90-х годов было прямое воздействие групп экономических интересов на исполнительную власть, без опосредования его политическими институтами (партией, парламентом), как это характерно для стабильных демократий. Теперь ситуация становится иной. Политические институты приобретают самостоятельный вес и постепенно становятся, по крайней мере, равноправными партнерами в диалоге с бизнесом - или даже начинают играть в этом диалоге ведущую роль. Отчасти это связано с общей тенденцией укрепления политической системы, однако у подобной трансформации существуют и серьезные макроэкономические основания.

Во второй половине 90-х гг. неспособность власти сбалансировать бюджет и необходимость постоянной подпитки за счет ресурсов финансового рынка делали ее уязвимой перед лицом основных игроков финансового рынка. Судьба правительства, и даже устойчивость политической системы зависели от положения на рынке ГКО, что на практике означало его зависимость от действий нескольких владельцев крупнейших финансовых структур. Их действия на финансовом рынке - прежде всего их решения покупать или продавать ценные бумаги - могли привести к падению рубля, Кабинета, а то и всей политической системы ельцинской России. Именно это и превращало их в олигархов. Зависимость от олигархов носила тем самым не субъективно-личностный, а институциональный характер, и с каждым новым дефицитным бюджетом усиливался реальный контроль олигархов над действиями власти.

Теперь всего этого нет: здоровый бюджет покончил с зависимостью власти от бизнеса, политическая роль банков существенно ослабла. Правительство, наконец, оказалось способным обещать только то, что оно реально может сделать, и потому нет особой необходимости делать долги. Тем самым у государства появляется большая свобода маневра. Социальная поддержка, разумеется, важна, однако теперь есть возможность опираться на различные группы интересов, использовать противоречия между ними для стабилизации политической власти.

Разумеется, все это не означает ослабления коррупции возможностей сохранения "особых отношений" представителей бизнеса и представителей власти. Однако теперь уже проблема носит личностный, а не институциональный характер. То есть конкретные политики и чиновники могут находиться в зависимости от конкретных предпринимателей, но государство как институт уже не находится в прямой зависимости от организованных действий бизнеса.

Новые политические условия означают начало нового этапа социально-экономического развития России, а тем самым создают предпосылки для разработки новой программы социально-экономического развития страны.

Стратегическая программа социально-экономического развития России

Непосредственной причиной разработки новой стратегической программы развития и реформирования России стало формирование новой администрации во главе с В.Путиным. Однако были и более глубокие причины, которые связаны с реальным (а не только формальным) завершением первого этапа посткоммунистических реформ и появлением объективных и субъективных обстоятельств, свидетельствующих о начале новой фазы.

Первая программа посткоммунистических преобразований была в общих чертах разработана в 1991-1992 годах и отражала принципиальные намерения правительства Е.Гайдара по реформированию российской экономики. Основными задачами этой программы были либерализация экономики (прежде всего цен и внешнеэкономической деятельности), макроэкономическая стабилизация (бюджетная и денежная), и, наконец, приватизация как важнейшая задача институциональной трансформации при формировании рыночной системы. Реализация этой программы заняла более продолжительный период времени, нежели изначально предполагалось, но к концу 90-х годов цели программы были достигнуты. Тем самым были созданы условия для перехода к следующему этапу посткоммунистического развития - этапу структурных и институциональных реформ, обеспечивающих стабильность экономического роста.

Политическая стабилизация, постепенное преодоление кризиса власти и ее консолидация, сближение позиций элитных групп по фундаментальным вопросам сделали возможным начало дискуссии по долгосрочным проблемам развития страны, что и нашло отражение при разработке Стратегической концепции, получившей также название "программы Грефа". Она должна была задать принципиальные ориентиры социально-экономического развития России, определить базовые механизмы, которые обеспечивали бы рост российской экономики темпами, позволяющими сокращать разрыв с наиболее развитыми странами мира. Иначе говоря, программа должна была ориентировать на обеспечение устойчиво высоких темпов экономического роста в условиях постиндустриальных вызовов.

В ходе экономико-политических дискуссий 1999-2000 годов ясно обозначились три принципиальных подхода к решению названных задач.

Во-первых, характерная для левых сил этатистская модель, в соответствии с которой государство является основным хозяйственным субъектом, и только оно может взять на себя ответственность за инвестиционный процесс. Здесь предполагается максимальная концентрация финансовых ресурсов в руках государства (прежде всего ренты и экспортной выручки) и перераспределение их в направлении национальных приоритетов. Не менее важен в этой модели протекционизм как способ защиты отечественного производителя от конкуренции более сильных иностранных фирм.

Во-вторых, рост, основанный на стимулировании предпринимательской деятельности, на активной политике государства по привлечению инвестиций, как отечественных, так и иностранных. Для этого необходимо формирование адекватной системы институтов, включая соответствующее законодательство и эффективную правоприменительную систему.

В-третьих, подход, предполагающий резкое сокращение бюджетной нагрузки на экономику, приведение ее в соответствие с параметрами, характерными для стран аналогичного уровня экономического развития (снижение бюджетной нагрузки с 35-36 до 20-22% ВВП по "расширенному правительству").

В рамках работы над новой Стратегической программой обсуждались все возможные варианты концепции, включая этатистский (и даже его мобилизационную разновидность, которая также была предложена на рассмотрение правительству группой экономистов). В этом проявился подход новой администрации, готовой рассматривать любые предложения и не отвергающей их по чисто идеологическим или политическим основаниям . Однако после непродолжительных дискуссий этатистский подход был отвергнут по следующим причинам:

• государство доказало свою неэффективность в принятии инвестиционных решений. Оно может сконцентрировать ресурсы, но с высокой степенью вероятности можно ожидать, что использованы они будут не самым эффективным образом;
• этот подход противоречит федералистским основам построения России, поскольку такой подход предполагает решительную концентрацию распоряжения ресурсами в одном центре;
• он плохо совместим с демократией и обеспечением прав собственности;
• и, наконец, совсем не соответствует требованиям постиндустриальной эпохи, для которой главное - стабильность прав собственности и стимулирование предпринимательской активности.

Основная дискуссия развернулась между сторонниками второго и третьего подходов. И уже сам этот факт стал знаменательным событием в политической и экономической жизни посткоммунистической России. Дело в том, что оба этих подхода тесно взаимосвязаны и по сути своей являются либеральными. Формирование институциональной структуры предполагает определенное снижение бюджетной нагрузки на экономику, поскольку при таком условии у экономических агентов остается больше ресурсов для инвестиций. Сокращение же бюджетной нагрузки в качестве стержневой проблемы роста, в свою очередь, предполагает формирование той же институциональной среды, характерной для рыночной демократии (прежде всего гарантии прав собственности). На протяжении 90-х годов различия между этими подходами были практически незаметны на политическом уровне, поскольку их представители были объединены в противостоянии этатистской (и популистской) альтернативе. И лишь в 2000 году размежевание в рамках либеральной модели стало для всех очевидным и вышло из области чисто экономической полемики в политическую сферу.

Само по себе начало этой полемики явилось показателем вступления российских экономических реформ в новую фазу. Центр экономико-политической полемики сместился в правую (либеральную) часть спектра, тогда как доктринальные установки левых все более вытеснялись из сферы реальной, практической дискуссии в область умозрительных построений.

Программа Грефа в основном бала разработана в первой половине 2000 года. Принципиальной особенностью этого документа стала его политическая и идеологическая последовательность - впервые после программы 1992 года. В основе ее лежало формирование институциональных условий, стимулирующих предпринимательскую активность.

Одобрение базовых подходов Стратегической программы В.Путиным в апреле 2000 года означало принципиальный выбор в пользу предлагаемой данным документом экономико-политической модели. Полный текст программы не получил официального оформления, однако она стала основой для подготовки более технологических документов - программы мер на 18 месяцев, на 2001-2003 годы и проектов разрабатываемых правительством нормативных документов.

Такое развитие событий вполне естественно. Идеологически последовательный документ может дать основание перспективам политики не благодаря своему формальному утверждению, а в зависимости от того, насколько точно он отражает объективные тенденции развития социально-экономических процессов. (Например, программа 1992 года так и не была официально одобрена. Она подвергалась жесткой критике со стороны большинства политических сил, однако она все-таки была реализована, поскольку отражала реальные потребности российской экономики. Хотя ее реализация заняла гораздо больше времени, чем это изначально предполагалось). Формальное же утверждение предполагает многочисленные межведомственные согласования, что или существенно затягивает процесс, или привносит в документ непоследовательность. Последнее также неизбежно и вполне естественно в условиях реального политического процесса как результата взаимодействия различных групп интересов.

В центре внимания Стратегической программы стоит комплекс институциональных и структурных реформ, включая политические, при поддержании общей макроэкономической стабильности (прежде всего стабильности бюджетной и денежной политики).

Важнейшими компонентами институциональных реформ, которые должна решить Россия в настоящее время, в соответствии с "программой Грефа" являются следующие.1) Налоговая реформа и сокращение налогового бремени.2) Реформирование бюджетной системы. Речь идет не о формальном сокращении бюджетных расходов, а о проведении глубоких структурных реформ бюджетного сектора, обеспечивающих рост эффективности использования государственных средств.3) Дерегулирование хозяйственной деятельности или, что то же самое, повышение эффективности государственного регулирования хозяйственной деятельностью. Речь идет о снижении барьеров входа на рынок, упрощении систем регистрации, лицензирования и контроля за частнопредпринимательской деятельностью, упрощение реализации инвестиционных проектов.4) Обеспечение гарантий частной собственности, включая интеллектуальную. Повышение эффективности использования государственной собственности.5) Снижение и унификация таможенных тарифов.6) Развитие финансового рынка и финансовых институтов. Особой проблемой является повышение надежности и эффективности банковской системы.7) Реформа естественных монополий, предполагающая повышение их инвестиционной привлекательности, разделение монопольного и конкурентного секторов, что предполагает повышение прозрачности их деятельности и максимально возможное стимулирование конкуренции.
8) Реформирование системы социальной поддержки в направлении концентрации ресурсов на помощь малоимущим.9) Реформирование пенсионной системы в направлении развития накопительных принципов.

Принципиальная особенность Стратегической программы состоит в отсутствии в ней отраслевых приоритетов. И это является важнейшей характеристикой документа, нацеленного на решение задач постиндустриальной эпохи. Фактически здесь признается два обстоятельства. Во-первых, пока не пришло время говорить о сравнительных преимуществах российской экономики в разрезе отраслей - только практическая деятельность покажет, в каких секторах страна может конкурировать на равных с наиболее передовыми производителями мира. Во-вторых, наиболее перспективными и конкурентоспособными могут оказываться не отрасли, а конкретные предприятия. Последнее вообще является характерным для стран, решающих задачи догоняющего развития.

Наконец, Стратегическая программа предполагает решение ряда принципиальных задач, выходящих за рамки собственно социально-экономической политики. Две из них являются особенно важными: административная реформа и судебная реформа. От реформы этих двух систем зависит достижение практически всех экономических целей, поскольку предпринимательская активность будет скована при сохранении коррупции государственного аппарата и несправедливости судебных решений. Признание этого факта означает также, что в современной российской ситуации проблема исполнения законов выходит на передний план и оказывается даже более важной задачей, чем принятие новых нормативных актов.

Экономическая программа и экономическая политика

Практическая реализация Стратегической программы началась еще до какого бы то ни было ее утверждения. Уже в мае 2000 года в Государственную Думу были внесены важнейшие законопроекты, означавшие коренное реформирование налоговой системы. Они же были положены в основу при разработке бюджета на 2001 год.

Налоговая реформа

В характере налогового пакета и его соотношении с бюджетными расчетами проявились некоторые важные особенности характера действий новой администрации, о которых следует сказать особо. Традиционно в основе налоговых идей российских властей лежало фактическое признание так называемой "кривой Лаффера", то есть ожидания роста объема поступлений в бюджет при снижении налогового бремени на экономику , несмотря на отсутствие серьезных эмпирических подтверждений данной теоремы.

В 2000 году, предложив снизить налоги, правительство не стало закладывать в бюджет следующего года ожидания роста доходов, несмотря на критику со стороны ряда депутатов. Причем дело здесь не столько в скептическом отношении к "кривой Лаффера", и даже не столько в консерватизме бюджетного планирования нового правительства, сколько в принципиальной позиции по снижению налогового бремени на экономику. Иначе говоря, снижение бюджетной нагрузки является одной из принципиальных задач властей как фактора стимулирования экономического роста.

Другая особенность налоговой реформы состоит в том, что она ориентируется на приведение требований, предъявляемых государством, с реальными возможностями его по сбору налогов. Предложенная система (прежде всего плоская шкала подоходного налога и регрессивная шкала социальных отчислений) признает как данность ограниченность административного потенциала слабого государства. Иными словами, власть пытается уйти от ситуации, когда оно предъявляет экономическим агентам требования, которые заведомо не способно реализовать.

Новая налоговая система имеет явные социальные ориентиры, будучи привлекательной для широких общественных слоев, но особенно - для предпринимателей, на поддержку которых правительство ориентируется в первую очередь.

Наконец, новая налоговая система может иметь также важные политические последствия. Радикальное снижение подоходного налога и отказ от прогрессии создают принципиальные условия для формирования в будущем политической силы социал-демократической ориентации. Вплоть до настоящего времени в России не было экономической базы для появления партии, которая в качестве своего программного требования выдвигала бы повышение налогов и использование дополнительных доходов в социальных и экономических целях (а именно в этом состоит суть социал-демократической экономической программы). Высокое налоговое бремя заставляло всех, включая крайне левых, выступать за его снижение, что делало левую платформу крайне противоречивой. Теперь ситуация меняется, и в скором времени следует ожидать появления политических сил (скорее всего, левых), ставящих во главу своей экономической платформы формирование "более справедливой" налоговой системы.

Таможенное регулирование

Схожая логика лежала в основе действий по реформированию импортных тарифов. Было решено сократить количество тарифных ставок, максимально укрупнив товарные позиции. Вообще-то, такой подход противоречит существующим в современном мире тенденциям, поскольку благодаря развитию информационных систем появляется больше технических возможностей по контролю за пересекающими границы товарами и, соответственно, по использованию более тонких, диверсифицированных методов таможенного регулирования. Однако ограниченный административный ресурс российских властей не позволяет пока осуществлять эффективный таможенный контроль, и правительство демонстрирует готовность признать это обстоятельство в своей таможенной политике.

Дискуссия вокруг новых таможенных тарифов продемонстрировала противоречивость положения правительства в формируемой системе экономических интересов. Предложения по снижению таможенного тарифа получили широкую поддержку среди политической элиты. В составе правительства не нашлось влиятельных сил, которые бы настаивали на "защите отечественного производителя" методами таможенного регулирования. По-видимому, этому способствовали два обстоятельства. Во-первых, сохранявшийся еще низким реальный уровень курса рубля, служивший барьером на пути иностранных товаров. Во-вторых, начавшийся экономический рост актуализировал для многих отраслей и фирм задачу экспорта технологий, оборудования, комплектующих, что делало важным снижение тарифов на соответствующую продукцию. В результате Кабинет быстро поддержал соответствующие предложения.

Однако дальнейшее развитие событий оказалось не столь простым. Задержка с окончательным одобрением и публикацией новых таможенных норм привела к активизации тех групп, которые не были заинтересованы в либерализации внешнеэкономической политики. Как выяснилось, в этом не были заинтересованы участники инвестиционных соглашений, действующих на территории России (прежде всего фирмы по сборке автомобилей), а также представители легкой промышленности. Это давление нарастало на протяжении осени 2000 года прямо пропорционально укреплению реального курса рубля.

Перспективы официального одобрения (или неодобрения) новых импортных тарифов будут важным критерием, позволяющим оценивать не только экономические ориентиры, но и прочность политических позиций правительства.

Реформа бюджетных расходов

Если в 2000 году центральной темой реформирования финансовой системы были вопросы доходной базы (налоговая реформа, пересмотр соотношений доходов между федеральным и региональным бюджетами), то в 2001 году первостепенное внимание должно быть уделено реструктуризации расходов федерального бюджета.

Бюджетные расходы пока не были объектом сколько-нибудь систематического реформирования. Их формирование происходит в значительной мере стихийно, ориентируясь на возможное поступление доходов, вне продуманной системы экономических и политических приоритетов, вне представлений о стратегических направлениях развития страны. Практика убедительно показывает, что без системной трансформации этой сферы не только бюджет, но и вся экономическая, социальная и политическая жизнь страны будут оставаться потенциально (а то и реально) неустойчивыми. То есть система бюджетных расходов является комплексной темой, в которой переплетаются проблемы макроэкономической политики, структурной реформы, а также проблемы собственно политические.

Предпринимательский климат и дерегулирование

Критериальную роль будет играть способность правительства обеспечить практическую реализацию своей программы дерегулирования. Ее контуры также были сформулированы в Стратегической программе, а первоочередные мероприятия - в перечне первоочередных мер. В конце 2000 года первый пакет нормативных актов был разработан и внесен на согласование в правительство. Речь идет об упрощении порядка регистрации предприятий, об упорядочивании лицензирования и об упорядочении разного рода контрольных органов, призванных надзирать за бизнесом. Каждый из этих сюжетов важен как с экономической, так и с политической точек зрения.

С экономической - потому что здесь сосредотачиваются наиболее серьезные препятствия для предпринимательской деятельности. Всевластие бюрократии проявляется прежде всего в тех препятствиях, с которыми сталкивается бизнес в начале своей работы, а также при проведении разного рода проверок. Контролирующих инстанций порядка трех десятков, продолжительность и частота проверок не регламентированы, требования, предъявляемые к бизнесу, зачастую невыполнимы, а размеры штрафов таковы, что приводят к закрытию предприятия. Естественно, особенно тяжелым положение оказывается для малых и средних фирм. Причем дело здесь не только в бюрократическом давлении и вымогании взяток. Эти же инструменты могут использоваться и для выдавливания конкурента с рынка, и для сведения счетов властей с недостаточно лояльными предпринимателями.

С политической точки зрения перспективы пакета мер по дерегулированию важны еще и потому, что его судьба будет важным показателем способности правительства концентрировать политическую волю на приоритетных направлениях и достигать своей цели, преодолевая сопротивление бюрократии. Дело в том, что, несмотря на общее понимание важности предлагаемых мер, каждая из них будет встречать серьезное бюрократическое сопротивление. Ведь они ограничивают права большого числа уважаемых ведомств как федерального, так и регионального уровней.

Небезынтересной будет и судьба названия соответствующего пакета решений. В рассматриваемом контексте дерегулирование может квалифицироваться и как комплекс мер по повышению эффективности государственного регулирования экономики. Разумеется, сами меры важнее названия. Но то, какое наименование будет доминирующим, также станет любопытным показателем политических тенденций в современном российском обществе.

Реформирование естественных монополий

Одной из центральных проблем становится реорганизация естественных монополий. В 2000 году отчетливо обозначилась принципиально новая тенденция в развитии этой сферы. Если раньше руководители соответствующих секторов национальной экономики энергично сопротивлялись попыткам правительства осуществить их реструктуризацию, то теперь именно они становятся движущей силой перемен. Прежде всего это касается железнодорожной системы и электроэнергетики. Разумеется, речь не идет о том, что правительство превратилось в консервативную силу и тормоз на пути преобразований. Оно заинтересовано в проведении необходимых реформ. Однако в отличие от прошлых лет сами естественные монополии не сопротивляются предложениям правительства, но стремятся возглавить процесс своего реформирования. Тому есть, по крайней мере, три причины.

Во-первых, общая экономическая и политическая стабилизация позволяет и делает необходимым уделять повышенное внимание перспективам развития отраслей. Для роста нужны капиталовложения, причем для всех уже стало очевидным, что на государственные средства в обозримом будущем рассчитывать не приходится. Речь должна идти о частных инвестициях, но в нынешнем своем финансовом и организационном виде естественные монополии, за исключением "Газпрома", не представляют интереса для крупных частных инвесторов.

Во-вторых, произошла смена типа (и даже поколения) менеджмента соответствующих компаний. К их руководству за последние годы пришли фигуры, умеющие и готовые работать в логике рынка, а не только административных решений. Сказанное относится не только к принципиально новому менеджменту в РАО "ЕЭС" или "Транснефти". Существенные изменение произошли в стиле действий руководителей МПС, в настоящее время существенно отличным от того, что было еще три года назад. Отсюда - принципиально новый уровень дискуссий (как экономических, так и политических), которые ведут руководители естественных монополий с правительством.

В-третьих, новый менеджмент заинтересован в упрочении своего контроля за "своими" компаниями, хорошо понимая, что, прежде всего, этого можно добиться через их реструктуризацию и частичную приватизацию. Контролируя информационные потоки, высшие менеджеры находятся в гораздо более благоприятном положении с точки зрения контроля за положением дел в своих отраслях, что также укрепляет их позиции в процессе любых структурных реформ.

К сказанному надо добавить резкую активизацию действий миноритарных акционеров компаний и (или) потенциальных инвесторов в соответствующие сектора российской экономики. Они также начинают активную игру за принятие более предпочтительных для них условий реструктуризации, позволяющих им получить контроль с минимальными издержками. Отчасти это оправданно готовностью вкладывать свои средства в развитие отраслей, но в значительной мере речь идет лишь о стремлении спекулятивного капитала выиграть на колебаниях цен акций.

Новая ситуация изменяет роль государства в осуществлении реформ в естественных монополиях. Теперь главной задачей власти становится не побуждение к проведению реформаторских шагов, а к тщательному изучению поступающих со стороны различных групп интересов предложений относительно трансформации этих секторов. Государство теперь должно выступать, прежде всего, верховным арбитром в дискуссиях. Причем роль эту оно не может выполнять прямолинейно, лишь обсуждая поступающие предложения. В условиях асимметричности информации оптимальным становится тактика стимулирования конфликтов между различными группировками, заинтересованных в реформировании данной отрасли, в полемике между которыми и становится возможным тщательный и реалистичный анализ поступающих рекомендаций.

При всей специфике отдельных естественных монополий можно выделить ряд общих принципов их реорганизации. Во-первых, обеспечение устойчивости, бесперебойности функционирования, что предполагает ответственность самих руководителей этих отраслей за проведение реорганизаций. Во вторых, разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности (это касается МПС и Минатома). В-третьих, обеспечение финансовой прозрачности, что предполагает переход на международные стандарты бухгалтерского учета. В-четвертых, разделение монопольного и потенциально конкурентных видов деятельности. В-пятых, обеспечение равной доступности пользователей услуг или продукции этих отраслей.

Финансовые рынки

Наконец, принципиально важным является реформа финансовой системы и, прежде всего, банков. Именно это звено является в настоящее время одним из основных препятствий на пути трансформации сбережений в инвестиции. Отсутствие согласованности действий между правительством и Центральным Банком относительно принципов реформирования банковской системы, повышения ее надежности является серьезной проблемой нынешнего политического процесса. Однако при всей сложности этого вопроса он не должен решаться путем ослабления независимости Центробанка и подчинения его исполнительно власти. Это было бы неправильно как из общетеоретических соображений (независимость Центробанка является одним из важнейших завоеваний первого посткоммунистического десятилетия и является фактором стабильности денежной системы), так и с точки зрения практических аргументов. На самом деле, главным источником нестабильности финансовой системы является не только и не столько ее правовая база или оргструктура (при всей их важности), сколько низкий уровень доверия экономических агентов друг к другу: вкладчиков к банкам, а банков к заемщикам. Отсюда возникает ситуация, когда частные вкладчики предпочитают Сбербанк другим банкам, а банки предпочитают хранить средства на счетах в Центробанке при отрицательной процентной ставке или в государственных бумагах с очень низкой их доходностью по сравнению с коммерческим кредитом.

Однако проблема доверия лишь в ограниченной степени может разрешаться при помощи совершенствования законодательства. Здесь гораздо важнее хорошая "кредитная история", а для этого, в свою очередь, требуется определенное время. Поэтому устойчивость, предсказуемость экономического и политического курса является на сегодня первой предпосылкой для улучшения функционирования финансовых рынков. Хотя, разумеется, необходимы и серьезные действия властей по улучшению ситуации в это сфере. Особенно шаги в таких направлениях, как укрупнение банков, повышение их надежности, демонополизация рынка кредитных услуг (особенно конечных), привлечение на рынок иностранных банков.

Факторы дестабилизации

Вместе с тем к концу 2000 года стали отчетливо проявляться факторы, дальнейшее развитие которых может стать источником дестабилизации экономико-политической ситуации в стране.

Рост реального валютного курса является, в принципе, естественным феноменом общества, выходящего из длительного периода макроэкономической нестабильности. Недооцененность курса не может быть постоянным феноменом и постепенно исчерпывается по мере восстановления устойчивого экономического роста. Однако именно низкий курс был одним из факторов экономико-политического консенсуса 1999-2000 годов, позволившего примирить интересы экспортных отраслей и импортозамещения. Теперь этот фактор сходит на нет. Само по себе это было бы не так опасно, если бы рост курса происходил на фоне роста инвестиционной активности, и особенно притока иностранного капитала. Однако имевший место в 2000 году рост инвестиций все равно не является достаточным для компенсации роста курса, что находит отражение в высоком уровне ликвидности банковской системы, когда денежные средства банков лишь в очень ограниченных масштабах направляются в реальный сектор. Отсутствие соответствующих условий приводит к некоторым неприятным последствиям, обозначившимся в четвертом квартале 2000 года, когда существенно замедлился экономический рост, с одной стороны, и стал заметно расти импорт, с другой стороны.

Сохраняется высокая зависимость национальной экономики от мировых цен на сырьевые товары российского экспорта, прежде всего от цен на нефть. Серьезной проблемой здесь являются как слишком низкий, так и слишком высокий уровень этих цен. Отрицательное воздействие низких цен (ниже 10 долларов за баррель) на положение страны и правительства достаточно очевидно. Однако не менее проблематичны для экономико-политического процесса в современной России и экстремально высокие цен, что было в полной мере продемонстрировано в 2000 году, особенно во втором полугодии. Можно выделить три негативных последствия складывающейся ситуации.

Во-первых, создается избыточное давление на курс рубля в сторону его повышения, о негативных последствиях чего выше уже говорилось. Для продолжения экономического роста было бы предпочтительно сохранять низкий курс национальной валюты или, по крайней мере, сдерживать рост реального валютного курса.

Во-вторых, приток иностранной валюты в условиях ограниченности инвестиционного роста становится фактором ускорения инфляции, поскольку денежные власти, сдерживая рост реального курса, вынуждены покупать валюту и эмитировать рубли. Причем в специфических российских условиях, когда сохраняется "августовский синдром", крайне ограниченными оказываются инструменты стерилизации денежной массы: напуганные крахом ГКО политики не решаются активно пойти на восстановление рынка государственных ценных бумаг, несмотря на очевидную разницу эмиссии ГКО для покрытия бюджетного дефицита и для регулирования денежной массы. В результате Центробанку приходится балансировать между инфляцией и ростом валютного курса, вызывая нарекания у представителей всех основных общественно-политических сил.

Наконец, в-третьих, высокие цены на нефть создают серьезные трудности для бюджетной политики правительства, делая его жизнь в чем-то более трудной, чем это было при низких ценах. В этой ситуации гораздо труднее проводить ответственную бюджетную политику. Дополнительные доходы бюджета провоцируют активность разного рода лоббистских группировок. Трудности есть во всех секторах, и все требуют денег, даже те, кто за последние годы уже отвык от претензий к бюджету. Осенью давление нарастало буквально каждую неделю. В результате вновь возрастает опасность повторения пути СССР 70-х годов и России середины 90-х.

Важным политическим и экономическим вопросом при таком развитии событий становится проведение глубокой реструктуризации системы бюджетных расходов (о чем выше уже шла речь), а также принятие специального механизма использования дополнительных бюджетных ресурсов, получаемых благодаря благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре (то есть не зависящих от предпринимательской и производственной деятельности властей). Речь может идти о специальном Стабилизационном фонде, который бы позволял накапливать ресурсы, не допуская их неэффективного использования под воздействием разного рода лоббистских группировок.

Зависимость экономического развития страны от мировой экономической динамики не связана, однако, только с конъюнктурой цен на экспортируемые сырьевые ресурсы. Российская посткоммунистическая экономика становится тесно связанной с мировым хозяйством и впредь будет находиться под влиянием мировой конъюнктуры. Скажем, замедление темпов роста развитых стран Запада, прогнозируемое в 2001 году, скажется и на динамике российской экономики. Свою роль постепенно будет оказывать и циклический характер динамики, вообще характерный для рыночной системы. Всем этим моментам еще предстоит сложиться в единую систему факторов, воздействующих на динамику российской экономики, которая постепенно будет занимать место специфических черт посткоммунистического развития. В данном случае мы лишь хотим обратить внимание на то, что роль посткоммунистических закономерностей постепенной отходит на второй план, а в число основных детерминант социально-экономической динамики выдвигаются стандартные факторы функционирования рыночного хозяйства.

Наконец, существенным фактором, оказывающим сдерживающее влияние на развитие предпринимательской активности и экономический рост, является слабость правоприменительной системы и особенно судебной системы. Укрепление механизмов, обеспечивающих исполнение законов и исполнение контрактов, является важнейшим фактором снижения трансакционных издержек и, следовательно, обеспечения устойчивости экономического роста. Обеспечение исполнения законов и контрактов является в нынешних условиях фактором даже более важным, чем разработка и принятие нового законодательства.

Приоритеты 2001 года

Ни у кого не вызывает сомнения, что центральной социально-экономической задачей 2001 года должно быть формирование условий для устойчивого экономического роста. Вряд ли это может быть рост, не подверженный никаким конъюнктурным колебаниям, однако задачей правительства является ослабление негативного влияния конъюнктурных факторов и создание для этого необходимых институциональных и структурных предпосылок.

Среди этих предпосылок, особенно важных в настоящее время, можно выделить следующие.

Сохранение стабильности конституционной системы. Понимание конституции в первую очередь как определенного жизненного уклада, стабильных "правил игры" является важным источником не только политической, но и экономической стабильности. Именно это определяет важность сохранения действующей Конституции 1993 года, отказ от ее исправления, какие бы полезные поправки не предлагалось в нее вносить.

Особую важность имеет сохранение политических свобод. Эти свободы, и особенно свобода слова, в условиях коренной трансформации общественной системы оказываются не чисто политическим, но и важным экономическим феноменом. Возможность свободной критики экономической политики властей является в настоящее время серьезным гарантом от ошибок, в том числе и популистского характера.

Важным фактором остается сохранение стабильности бюджетной системы, способность правительства и законодателей обеспечить сбалансированность бюджета в условиях как высоких, так и низких цен на нефть. Формирование Стабилизационной фонда являлось бы важным шагом в этом направлении.

Стабилизация бюджетной системы непосредственно связана с разработкой и реализацией программы реструктуризации расходов бюджета. Эта реформа непосредственно связана с решением как макроэкономических, так и структурных проблем. И одновременно здесь переплетаются экономические и политические факторы реформ, поскольку реформирование бюджетных расходов предполагает решительный отказ всех ветвей власти от искушения принятия популистских решений.

Одной из ключевых задач 2001 года является осуществление комплекса дерегуляционных мероприятий. Реализация этого пакета мер будет демонстрировать реальную готовность и способность правительства обеспечивать устойчивость экономического роста.

Принципиально важным было бы начало административной реформы, то есть глубокое реформирование государственного аппарата. Речь идет о пересмотре функций государства и его чиновников, об упорядочении этих функций в соответствии с задачами ускоренного экономического роста. Административная реформа не может быть сведена к повышению зарплаты работников госаппарата. Ее, эту реформу, следует рассматривать в контексте и в связи с мероприятиями по дерегулированию. И лишь в рамках этой трансформации может рассматриваться вопрос о повышении зарплаты аппарата.

Продолжение налоговой реформы является еще одним приоритетом экономической политики 2001 года. Теперь основное внимание должно быть сосредоточено на совершенствовании корпоративных налогов, включая переход от налогообложения прибыли к налогообложению доходов предприятий и снижение этих налогов.

Реформа банковской системы также относится к числу приоритетных, поскольку без этого практически нельзя будет решить вопрос о трансформации сбережений в инвестиции.

И, наконец, ту же экономическую задачу должна будет решать судебная реформа, осуществление которой должно быть начато в 2001 году.

Перечисленные вопросы формируют контуры системы институциональных и структурных реформ, которые стоят в настоящее время перед страной и способность реализации которых станет показателем эффективности деятельности властей в ближайшей перспективе.