Соловей В.Д.

В ходе обсуждения тематики российского федерализма на «круглом столе» отчетливо проявились две  взаимосвязанные линии: первая – концептуализация феномена федерализма и проекция теории на современную Россию; вторая – анализ состояния бюджетного федерализма и оценка итогов деятельности комиссии Д.Козака.  При этом анализ деятельности комиссии Козака явной или имплицитной отправной точкой имел определенную концептуальную позицию.

Концептуализация федерализма

Были заявлены три взгляда на природу и характер федерализма. Первый основывается на американском подходе, акцентирующем социальную природу федерализма, где последний рассматривается как феномен соположенный демократии и тождественный ей. Иначе говоря, федерализм – принцип самоорганизации граждан, производными которого выступают политические отношения и государственные институты. Применительно к России это означает критически важную роль политической демократии и гражданского общества для развития федерализма и оценку его состояния в зависимости от их уровня.

Если американский подход можно назвать субстанциональным или даже онтологическим (имея в виду, конечно, политическую онтологию), то европейский – структурно-функциональным. Признавая корреляции федерализма с демократией и гражданским обществом, он не склонен, однако, к их отождествлению, рассматривая федерализм, в первую очередь, как тип взаимоотношений между политическими образованиями   и способ структурирования пространства – физического, социально-политического, культурно-психологического и т.д.

Этот подход отказывается от имманентного противопоставления «плохого» (то, бишь, недемократического) унитаризма «хорошему» (демократическому) федерализму, признавая, что любая из пространственных моделей государственного и политического устройства обладает как достоинствами, так и недостатками. И центральная практическая проблема заключается в нахождении оптимального баланса между иерархическими, жесткими (унитарными) и эластичными, сетевыми (федеративными) принципами организации. Экстраполяция этой методологической установки на федеративный контекст снимает спор о том, где необходимо концентрировать ресурсы – в федеративном центре или регионах: эти пропорции меняются в зависимости от ситуации, стоящих перед страной и обществом вызовов.

Третий подход фокусируется на проблеме адаптации заимствованных моделей к национальной почве, уделяя первостепенное внимание социокультурному контексту и ментальной специфике. Как показывает отечественный и мировой опыт, импортированные институты и модели,  наполняясь автохтонным содержанием, нередко приобретают смысл и значение, далекие от аутентичного и нормативистского (особенно если они позаимствованы из «чужого» цивилизационного кластера). Скажем, существование в некой стране демократических процедур и институтов не может служить  доказательством ее демократичности.

Применительно к нашему случаю это означает, что федералистская лексика, символика и форма в России могут таить не совсем (или совсем не) федералистское содержание. В этом случае можно говорить о парафедерализме (то есть имитационном, подражательном федерализме) или даже о симулякре – декоруме,  скрывающем содержательную пустоту.

Понятно, что кратко охарактеризованные выше модели федерализма составляют своеобразные идеальные типы, социологические абстракции. На практике они реализуются не в чистом виде, а как динамический баланс элементов всех трех моделей.

Динамика и содержание отечественного федерализма

В России взаимосвязь федерализма и демократии носила, скорее, номинальный характер, и динамика первого определялась адаптацией правящего сословия к новой ситуации. Спонтанное складывание федеративного порядка в начале 90-х гг. стало продуктом констелляции следующих основных факторов.

Во-первых, советской инерции: РСФСР была единственной федеративной республикой в составе СССР; к этому следует добавить, что вследствие острого политического конфликта между советским и российским президентами вес бывших российских автономий к началу 90-х гг. значительно вырос. Во-вторых, высокого уровня этнополитической напряженности в некоторых бывших российских автономиях. В-третьих, стремления слабой центральной власти заручиться поддержкой (или хотя бы нейтралитетом) региональных элит в междоусобном конфликте. В-четвертых, значительного сокращения доходов государства и «сброса» Москвой в регионы нефинансируемых мандатов. В каком-то смысле можно сказать, что государственные функции буквально навязывались субъектам федерации и местной власти.

Бессистемная децентрализация 1992-1993 гг. сменилась кодификацией и некоторым структурным оформлением нового порядка в 1994-1997 гг. Хотя на поверхности это выглядело развитием федеративных отношений, их политическая подоплека состояла в том, что, стремящий удержаться у власти неэффективный и непопулярный режим Б.Н.Ельцина обменивал «вольности и свободы» на поддержку региональных элит. За исключением sine qua non – лояльности президенту – региональные лидеры и местные элиты имели весьма широкую политическую автономию, использовав ее для строительства далеко не демократических региональных режимов.

Типологически сложившаяся система была близка  принципу сюзеренитета-вассалитета, характерному для  периода феодальной раздробленности: сюзерен мог рассчитывать на лояльность вассала в обмен на невмешательство в его дела.

Хотя иерархическая система взаимодействия кланов и элит содержит некоторые, похожие на федерализм элементы, трудно представить за ней возможность трансформации в «нормальный» федерализм. Даже если между элитами в той или иной мере осуществляется координация, ведутся переговоры, достигаются договоренности и партнерские отношения, очень трудно провести разграничительную линию между закрытым внутриэлитным политическим диалогом и направленным против граждан и общества элитным сговором.  Легитимность таких договоренностей рано или поздно оказывается под вопросом и носит недолговечный характер. Федерализм не может целиком находиться вне публичной политики, он обязан быть публичным.

Столь же неприспособленным для федерализма оказался экономический ландшафт, сформировавшийся в 90-е гг. Основные материальные ресурсы сосредоточены у нескольких финансово-промышленных группировок и государства. В этом смысле возможности региональных элит, за некоторым исключением, выглядят несравненно хуже; к концу 90-х гг. XX века - началу нового столетия они зачастую вынуждены были уступить московским «варягам» наиболее лакомые кусочки собственности. Экспансия ФПГ в российские регионы привела  фактически к политической приватизации некоторых из них: все чаще кажущиеся проблемы федерализма оказываются псевдонимами проблем и интересов крупных хозяйственных субъектов, доминирующих на тех или иных территориях. Поскольку же реальные политические конфигурации выстраиваются вдоль силовой линии власть – собственность (у нас эти понятия неразрывно связаны и даже  тождественны), то возможность неподдельного федерализма в России вообще приближается  к нулю.

В этом смысле рецентрализация (внешне воспринимаемая как дефедерализация) страны, наметившаяся еще при Ельцине (приблизительно с 1998 г.), и интенсивно развивавшаяся в президентство Путина, была не неким отклонением, а естественным развитием (хотя и новым этапом) процессов, запущенных в 90-е гг.  Консолидация самой власти, консолидация элит вокруг власти, легитимация существующего порядка – вот что, в конечном счете, стояло за федеративной реформой президента Путина. Пользуясь исторической аналогией, можно сказать, что на смену феодальной вольнице пришло абсолютистское государство с характерной для него унитаризацией, иерархизацией, гомогенизацией.

Крайне показательно отсутствие какого-либо серьезного сопротивления региональных элит кардинальному ограничению их политической автономии:  создалось небезосновательное впечатление, что федеральные права они воспринимали не как коллективные политические права или атрибут территорий, а как дарованные центральной властью властные привилегии. Образно говоря,  грозный царь лишил бояр вольностей и свобод, отпущенных им его более добрым (или слабым) предшественником. 

Не менее важно, что общественное мнение, за исключением отдельных групп титульных народов в некоторых республиках в составе РФ, встретило путинскую рецентрализацию нейтрально благожелательно, а не как покушение на свои жизненные интересы и коллективные права. Проблемы федерализма не артикулируются ни одной значимой общественной и политической силой и фактически исчезли из публичного пространства. Может ли быть лучшее доказательство того, что федералистский дискурс – ни на элитарном, ни на обыденном уровне – в России не сложился, а федерализм не представляет сколько-нибудь значимой ценности для общества?

Вместе с тем, переход от верхушечной федерализации к рецентрализации не изменил стратегической повестки власти и элиты: как и в ельцинское правление, она осталась прежней: выживание. Декларируемые задачи развития не стали императивом поведения для власти и элит, подавляющее большинство которых вполне устраивает статус-кво.

Бюджетные и фискальные отношения в РФ

Совокупность вопросов, относящихся к наполнению казны и ее распоряжению, в любом государстве составляет материальную подоплеку политики, в том числе федеративной. Как в этом смысле выглядит России?

Если судить по формальным индикаторам, уровень децентрализации в России вполне сопоставим с другими федеративными государствами. Доля расходов субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в расходах консолидированного бюджета государства в России выше, чем аналогичный показатель в Германии, хотя ниже, чем в США и Канаде. Доля доходов субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в России выше, чем соответствующий показатель, рассчитанный для Германии, но ниже аналогичных показателей для США и Канады. В то же время динамика соотношения федеральной и региональной доли в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ на протяжении последних 6 лет обнаруживает четкую тенденцию централизации доходов (до передачи финансовой помощи) и нестабильности распределения расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Необходимость концентрации финансовых ресурсов (с их последующим перераспределением) в центре публично обосновывается двумя причинами. Во-первых, катастрофическим разрывом между базовыми показателями развития регионов в России. Если в Западной Европе он не превышает 3-5 раз, то в РФ межрегиональные различия по валовому продукту на душу населения достигают 1:21 раза, по среднедушевым денежным доходам 1:10 раз, по производству промышленной продукции 1:64 раз, по основному капиталу 1:95 раз, по капиталовложениям 1:12 раз.

Фактически, современная Россия оказывается в положении мира миров, в ней одновременно присутствуют элементы постиндустриального общества, индустриально-сырьевые анклавы и деградирующая периферия. Что не может не вести к заметному отчуждению между территориями (фокус их общего недовольства проецируется на Москву) и росту социальной напряженности в стране.

Тем самым, концентрация финансовых ресурсов в федеральном центре подразумевает политику государственного регулирования с целью обеспечения равенства территорий и выравнивания уровней жизни в регионах. Однако, по мнению некоторых наблюдателей, эта (теоретически правильная) политика неявно третируется фанатиками от либерализма в высших эшелонах власти как пережиток «совка».

Вторая декларируемая причина концентрации финансовых ресурсов исходит из презумпции регионального популизма: многие субъекты федерации склонны в одностороннем порядке  увеличивать свои расходные обязательства в надежде получить частичные компенсации из федерального бюджета; то есть регионы следуют принципу: чем больше обещать, тем больше можно выбить из Москвы. (Справедливости ради стоит отметить, что увод ресурсов и собственности из-под регионального контроля не оставил многим субъектам федерации другого выхода обеспечить хотя бы нищенское существование своих жителей.) В результате дефицит местных бюджетов нередко составлял 50-70 %. А общий объем расходных обязательств, содержащихся только в федеральном законодательстве, почти в два раза превышает доходные возможности консолидированного бюджета РФ. В результате нормы федеральных законов действуют лишь в отношении половины граждан нашей страны. 

Третьей – имплицитной – причиной финансовой централизации служит стремление Кремля консолидировать и контролировать политическое пространство посредством  наиболее эффективных – финансово-экономических – рычагов.

В свете последнего замечания проясняется подлинный смысл чрезвычайно жесткой регламентации расходов субнациональных органов власти и усиливающегося контроля их доходов. Политика расходов субнациональных органов власти практически полностью лишена самостоятельности, а значит, и ответственности за ее рациональность и эффективность». Но, если контроль расходов еще можно списать на якобы присущий регионам популизм, то вряд ли возможно объяснить экономическими причинами то обстоятельство, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, хотя доля налоговых доходов, зачисляемых в субфедеральные бюджеты в России, превышает долю налоговых доходов,  поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.

Поскольку центр практически каждый год меняет нормативы зачислений федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации (это 21 % налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты), хотя и под самыми благовидными предлогами, то это ведет к невозможности среднесрочного бюджетного планирования для регионов. Например, от изменения ставки и базы налога на прибыль, безусловно, выигрывает бизнес, но региональные бюджеты несут непредвиденные потери, потому что доходы от налога на прибыль поступают в значительной степени в региональные бюджеты.

Что касается региональных и местных налогов (35 % поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), то таковыми их можно считать только номинально. Федерация предписывает, куда они должны зачисляться (земельный налог), какие по ним предоставляются льготы (налог на имущество), и, главное, она сам решает, когда их вводить,  и когда отменять. Что всегда происходит неожиданно и в одностороннем порядке.

В результате относительно независимыми от федерального центра оказываются лишь некоторые из субъектов федерации, в то время как для большинства регионов роль собственных доходов в бюджете незначительна.

Еще одним действенным рычагом влияния центра на регионы служит финансовая помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности. Хотя с 2000 г. она распределяется по единой формализованной методике, регионы не в состоянии предсказать размер причитающихся им на следующий финансовый год трансфертов. В результате отдельные регионы недополучают до 50 % от объема финансовой помощи, рассчитанной по методике предыдущего года.

В целом можно заключить, что финансовая политика федерального центра в отношении регионов носит непрозрачный, нестабильный и далекий от объективности характер.

Амбивалентные оценки деятельности

комиссии Козака

Участники обсуждения были единодушны в том, что комиссия Козака сделала решающий (пока в теории) шаг по унификации российского политического, правового и финансового пространства и исправлению недостатков российского федерализма 90-х гг. Позитивные итоги ее работы можно вкратце суммировать в следующих пунктах.

               I.      Каждая из функций, указанных в списке предметов ведения статьи 72 Конституции РФ, закреплена за определенным уровнем власти (благодаря чему удалось избежать внесения поправок в Конституцию).

             II.      Все отраслевое законодательство закрепило полномочия и обязательства, включая финансовые обязательства, за конкретными уровнями власти.

            III.      За каждой из функций будет закреплен (в пределах разумного) конкретный источник финансирования.

          IV.      Специальные договоренности между федеральным центром и регионами должны свестись к минимуму, и ни одна из них, кроме как в исключительных случаях, не должна иметь статуса договора.

            V.      Произошло укрепление местного самоуправления как участника политического процесса и как уровня власти, получающего необходимое финансирование и предоставляющего значительный набор услуг.

В том, что касается фискальной проблематики, самым значимым достижением работы комиссии явилось запрещение возложения на нижестоящие органы власти жестких нефинансируемых мандатов. Комиссия признала, что действующее федеральное законодательство характеризуется избыточностью расходных обязательств, налагаемых на органы власти. В то же время она предложила оставить возможным введение федеральным уровнем власти основных приоритетов (качественных стандартов) использования бюджетных средств, при том, что конкретные объемы финансирования таких расходов будут устанавливаться законодательством нижестоящих уровней власти.

Однако общий вектор комиссии Козака получил диаметрально противоположные оценки участников обсуждения. Для одних, в том числе иностранных специалистов, это органичный России путь реформ сверху, в данном случае, строительство федерализма сверху. По мнению других, комиссия Козака, отдающая абсолютный приоритет иерархическому принципу организации пространства перед сетевым, знаменует пик рецентрализаторской тенденции. Не говоря уже о том, что концепт гражданского общества отсутствовал в качестве априорной посылки методологии комиссии.

Даже оптимистический взгляд на деятельность комиссии Козака отмечает ее очевидный изъян в области разработки предложений по разграничению доходных источников органов власти, которые (предложения) не вышли за рамки идеологии проводимой федеральными органами власти налоговой политики. Эта политика, учитывающая, прежде всего, интересы бизнес-сообщества и налогоплательщика, преследующая прогрессивные цели упрощения налоговой системы и налогового администрирования, в то же время абстрагируется от федеративного характера России. Главное, что не произошел рост полномочий регионов в налоговой сфере.

Ключевой практической проблемой участники дискуссии сочли  осуществление разработанной комиссией Козака теоретической модели. Для этого потребуется внесение поправок (порою кардинальных) сразу в 90 законов и, главное, ликвидация нефинансируемых мандатов, налагаемых на региональные бюджеты. Субъекты федерации оказываются перед тяжелой и крайне неприятной дилеммой: добровольно сократить объемы своих социальных обещаний (что может вызвать общественное негодование на местах) или продолжать финансировать их в полном объеме, не ссылаясь на нехватку средств, якобы недополученных из центра.

Примечательно, что представители Совета Федерации, уйдя от прямых оценок, тем не менее, были весьма скептичны в оценке реализуемости планов комиссии Козака. Как можно было понять между слов, по их мнению, теоретическая модель под давлением обстоятельств будет адаптирована к российской реальности,  приобретя смысл и содержание, далекие от первоначального.

* * *

Федерализм как структурно-функциональный принцип организации пространства в отечественном контексте неразрывно связан с императивом развития. Авторитарно-иерархическая (унитарная) модель – простой,  привычный и надежный (до определенной границы) способ структурирования пространства и консолидации элит, сохранения и административного упрочения власти. Сетевая (федеративная) модель более приспособлена для  развития, инноваций, стимулирования активности.

В российских условиях формирование федерализма сопряжено с развитием демократии и гражданского общества. В противном случае он оказывается, в лучше случае, недостроенным и верхушечным, в худшем – парадным фасадом. Демократический федерализм предполагает переход от кулуарных и закулисных соглашений и сговоров к публичности процесса принятия решений, значимых для центра и регионов.

Экономическую повестку федерализма должна составить задача более равномерного распределения различных ресурсов и корреляции между распределением разного типа ресурсов, необходимых для развития. В процессе фискальной децентрализации основное внимание должно уделяться не столько увеличению совокупной доли закрепленных за субнациональными бюджетами налоговых доходов, сколько повышению самостоятельности региональных и местных органов власти при формировании своей доходной базы.

Переход к подлинному и демократическому федерализму настоятельно требует выправления дисбалансов в системе высших органов государственной власти и управления. Законодательная ветвь власти должна быть усилена, а значение Совета Федерации   - восстановлено. На низовом уровне необходимо институциональное и финансовое укрепление местного самоуправления.

Необходимо наладить циркуляцию элит, поставить на постоянную основу их отбор в федеральный центр, стимулировать горизонтальную и вертикальную мобильность. Полнокровная представленность регионов в федеральных эшелонах власти – непременное условие существования федерализма.

Наконец, следует больше внимания уделять имеющему значительный взрывоопасный потенциал этнополитическому измерению федерализма.