Туровский Р.Ф.

В качестве темы своего выступления я возьму административную или, как ее еще называют, федеративную реформу - не столько потому, что она при В.Путине вышла на первый план, сколько потому, что она стала ярчайшим воплощением тех самых надежд и разочарований, которые обозначены как тема нашего круглого стола. И здесь я сразу же соглашусь с мнением В.Рыжкова, что административная реформа стала типичнейшей борьбой с ложными угрозами, которая развернулась на нашем пространстве.

Изначально в повестке дня В.Путина стоял вопрос укрепления центральной власти и преодоления регионального дисбаланса и раздробленности. Это была и объективная задача для российской государственности, ослабленной десятилетними экспериментами. Но хочу подчеркнуть, что этот вопрос не значился в общественной повестке дня. Общество хотело наведения порядка, и каждый это понимал по-своему. Властная вертикаль была ему предложена как что-то отдаленно напоминающее державность и патриотизм, но социального заказа на нее на самом деле не было. Ведь региональная власть традиционно пользовалась большим доверием граждан и зачастую реально сдерживала многие разрушительные процессы. Отсюда проистекает ключевая проблема – основание и цель реформы. Главным заказчиком административной реформы было, безусловно, не общество, а столичная бюрократия со всеми ее желаниями и аппетитами, которые накопились за время правления Б.Ельцина, и которые Б.Ельцин не мог удовлетворить, потому что он был соавтором суверенизации и не имел права «кинуть» региональные элиты.

Уход Б.Ельцина естественным образом спровоцировал смену парадигмы регионального развития: кремлевскую «плотину» прорвало, начался период «бури и натиска», в процессе которого центр принялся активно восстанавливать властную иерархию. Это великолепно совпало с личными устремлениями В.Путина, который решил самоутвердиться, подмяв слабое звено российской политической системы – региональную власть. В результате началось простое перераспределение ресурсов между центральной и региональной бюрократиями. То есть вместо укрепления государства как системы, как геополитического субъекта мы получили укрепление одной части государства за счет другой части государства – верхней за счет нижней.

Кстати, замечу, что ситуация в региональной политике никакого отношения к классическому модернизационному набору не имела и иметь не может. В этот набор входят не только либеральная демократия и рыночная экономика, но и децентрализация, а никакая не властная вертикаль. У нас все получилось наоборот: была воспроизведена абсолютно ложная, как я считаю, логика реформ сверху, а значит, в интересах правящих кругов, которые трудно заподозрить в бескорыстном служении общественным идеалам. Федерализм стал восприниматься как какая-то неприятность, которую нужно пережить. Местное самоуправление сегодня просто заброшено полностью и находится в совершенно униженном состоянии. То есть никакого отношения к либерально-модернизационному проекту все происходящее не имело. Наоборот, с этой точки зрения начался полный регресс, поскольку централизация отдает чем-то средневековым и одновременно советско-бюрократическим.

Вместо этого возродилась идеальная модель централизованного бюрократического государства, строительство которого на самом деле и происходит. Просто есть определенная специфика России – федерализм, который просто так не отменишь. А это, с поправкой на нашу историю и политическую культуру, значит, что Россия представляет собой бюрократическую матрешку. Есть большая «Матрена» – Российская Федерация, внутри которой сидят 89 матрешечек, точно таких же по своим интенциям централизованных бюрократических государств, только маленьких и, кстати, ничуть не более дремучих, чем федеральный центр. Главная цель пореформенной бюрократии хорошо известна – управление дележом национальных ресурсов. В условиях федерализма и государственно-бюрократического капитализма это стимулирует несколько процессов:

·         Конфликт большой матрешки с маленькими («центр против регионов») и ее стремление минимизировать участие «регионалов».

·         Параллельный конфликт столичных и региональных бизнес-групп.

·         Создание вертикально интегрированных политико-экономических групп, представляющих собой системы «частных» олигархических вертикалей и региональных сетей в сочетании с институциональными «партиями власти».

Таким образом, внутрь административной реформы заложена конкретная конъюнктурная и прагматическая цель - перераспределение ресурсов. Мы переживаем завершающий этап приватизации, связанный именно с территориями, впереди еще приватизация земли, т.е. самой территории. Этот этап составляет главное экономическое, а значит и политическое содержание путинского правления. Куски собственности остались в регионах. Все это прекрасно понимают заинтересованные игроки, которые находятся в центре, понимает наш ведущий субъект, который получился в результате сращивания олигархии с определенными политическими группами.

Исходя из этой задачи, определились и методы реформы. Это создание главного регионального контролера в лице полномочного представителя президента. Это занижение политической капитализации губернаторов как лишних партнеров, претендующих на свой процент, - через изгнание из храма на Большой Дмитровке, введение системы санкций и т.д. Это унификация региональных правовых полей, чтобы создать единые правила игры. И это смена ельцинской парадигмы альянса центра и регионов на путинскую парадигму давления на регионы, иерархической субординации.

В.Путин сам равноудалился от этой ситуации, ушел от нее, как Христос, в пустыню. Его место заняли другие люди, которые поняли, что нужен государственный менеджер, способный управлять завершающим этапом перераспределения ресурсов и приватизацией собственности в регионах. Кстати говоря, нашелся политик в этом контексте более адекватный, чем В.Путин, я имею в виду М.Касьянова. Как результат, мы наблюдаем мощнейший процесс концентрации собственности в руках столичных олигархов, и он идет именно при В.Путине, запущена буквальная скупка регионов крупными компаниями. Одновременно происходит стягивание финансов, налогов в центр в соответствии с правительственной парадигмой финансовой централизации, которая оставляет региональные бюджеты на уровне ниже прожиточного минимума.

Возвращаюсь к итогам федеративной реформы. Был создан каркас федерального вмешательства, который объективно необходим, поскольку иерархические принципы на данном этапе все-таки важнее самоуправленческих. Он включает и нормальную систему контроля в федеральных округах, и воссоздание силовых вертикалей, прежде всего МВД, и федеральные санкции за нарушение закона. Вопрос в том, в чьих интересах каркас работает и работает ли вообще. На сегодняшний день он просто неэффективен, потому что им на самом деле никто в центре толком не занимается. То есть административная реформа намечена, но до конца она не доведена и до ума тоже не доведена. И как это у нас часто бывает в стране, она просто стала игровой площадкой для множества лоббистов. Что сегодня представляют собой все эти институты, которые возникли при В.Путине – обновленный  Совет Федерации, Госсовет, полпреды и т.д.? Это все контрагенты бизнес-групп. И региональная политика на 90 процентов определяется взаимоотношениями между группами влияния. В.Путин от этой ситуации тоже остается равноудаленным.

Как обычно происходит, были хорошие замыслы и объективные потребности государства, но дьявол таился в деталях. А детали таковы, что возникло противоречие между идеей властной вертикали и множеством частных интересов, победить которые просто никто не смог и, наверное, даже не пытался. Властная вертикаль легко поддается приватизации, как и все наше государство. Это показывают уже конкретные факты. Например, назначения и действия тех же полпредов, сенаторов, скандальные «корректировки» региональных выборов, которые продиктованы не властной вертикалью, а бизнес-интересами. Поэтому получается ситуация с двойным дном: на первый взгляд вроде бы вертикаль, а на второй – деньги, которые стоят за теми или иными решениями. Или, например, с какой стати доклад об основах государственной политики в области науки, технологии и техники делает губернатор Тамбовской области. Можно сказать, слава Богу, что не Агинского Бурятского автономного округа. На самом деле своекорыстный лоббизм побеждает все задумки, все замыслы, всю принципиальность. И просто хоронит саму идею властной вертикали, которая объективно, исторически нам сейчас нужна.

В результате все путинские инициативы в сфере региональной политики напоминают улицу из недостроенных и заброшенных зданий. Два сиамских близнеца – Совет Федерации и Госсовет уже стали какими-то нелюбимыми детьми Кремля. Верхняя палата почти прекратила работать как парламент и воспринимается ее обитателями как временное пристанище. Госсовет занимается сплошными обсуждениями: самой занимательной была тема физкультуры и спорта - как раз в то время, когда на регионы свалилась полузабытая проблема выплаты зарплаты бюджетникам. Полпреды занимаются кто чем, никто за ними не следит. Да и серьезной проверки на прочность тоже не случилось: еще не было ротации полпредов, никого из губернаторов не отстранили от должности и т.д. Отсюда ощущение недоделанности и формальности происходящего. Как результат, системно региональной политикой так никто и не занимается.

Кроме того, характерна сама динамика процесса. Здесь много говорилось о царях. Мы как будто наблюдаем двух царей – Путина I и Путина II. Путин I, - это В.Путин, который пробовал, пытался. Если говорить о региональной политике, то этот В.Путин завершил свой срок правления летом 2001 г., после чего появился Путин II, который боится. В.Путин, который боится сделать шаг и ввести в действие весь тот громадный механизм, который был создан в течение 2000 г. У президента по мере приближения очередных выборов начинает работать инстинкт самосохранения, что влечет за собой желание частично вернуть статус-кво, в чем-то подыграть губернаторам. Очевидно, что В.Путин не может быть заинтересован в институциональном конфликте с губернаторами и меняет тактику. В конце концов губернаторы представляют собой буфер между центральной властью и народом, а президенту нужен их административный ресурс. В итоге становится непонятно, ради чего все делалось, если в общем никаких серьезных действий именно в контексте укрепления государственности предпринято не было. Зато было множество всяких сомнительных вещей. Взять один нынешний Совет Федерации, во что он выродился – просто страшно смотреть.

Теперь наступает пауза. Именно поэтому сейчас на рынок выбрасывается множество зачастую диких проектов с непонятным статусом и с непонятными перспективами. Например, оторванные от жизни идеи передачи столичных функций Санкт-Петербургу, укрупнения субъектов федерации, назначения губернаторов или их выборов неким новгородским вече - по М.Прусаку, выборности Совета Федерации, особенно при условии сохранения действующей Конституции. Я, честно говоря, боюсь, что если нашему народу предложить выбирать еще и Совет Федерации с парламентом Союза России и Белоруссии, то у несчастных избирателей просто поедет крыша. Абсолютно второстепенными являются такие бурно обсуждаемые вопросы, как единый формат губернаторских выборов по «президентской модели», обязательное введение смешанной системы на выборах региональных законодательных собраний. Запущен какой-то странный маховик, когда все норовят предложить что-нибудь новенькое в духе централизации и унификации, и это превращается в болезнь. Последний клинический случай – создание «партии власти» без губернаторов, а местами и против губернаторов: я имею в виду «Единую Россию». Авторы этой идеи как будто не понимают, что создают нежизнеспособное, вторичное образование, а никакую не вертикально интегрированную партию «солдат Кремля».

Президент никак не может поставить точку в дискуссиях о региональном устройстве России, и все пытаются «продать» ему свои идеи, рассчитывая на благосклонность и внимание. Хотя справедливости ради надо сказать, что президент не раз выступал и против назначения губернаторов, и против увлечения укрупнением регионов. Он не заинтересован и в лишении губернаторов права на третий срок. Он не заинтересован в том, чтобы «Единая Россия» ссорила его с региональными руководителями, а она это делает. Вообще ему нужно активнее дружить с губернаторами, поскольку они остаются реальной силой в регионах, и нет ничего хуже показной лояльности, если она сочетается со скрытым саботажем на местах. Но странно, что разговоры на этом не прекратились. То ли президента никто не слышит, то ли у его администрации свои собственные планы.

Вообще именно при В.Путине обозначился ряд негативных тенденций, препятствующих нормальному развитию государства.

Во-первых, пиар одержал победу над политикой, экономикой и здравым смыслом. Все действия у нас стали измеряться рейтингом, а не какими-то банальностями типа народного благосостояния или национального интереса. В политической карьере В.Путина есть какой-то первородный грех – проблема рейтинга как ее центральный вопрос. И это портит очень многое, потому что исподволь исчезает, нивелируется государственный подход, пусть хоть он будет ложный и непопулярный, но основанный на определенной стратегии, идеологии, представлении о месте страны в мире. Зато политика превращается в механизм решения частных проблем политиков и бизнес-групп, региональная – тоже.

Во-вторых, несмотря ни на что растет зависимость власти от бизнеса. Пусть это даже не относится лично к президенту, но на всех нижестоящих уровнях происходит соответствующее сращивание. В регионах оно стало просто вопиющим. Олигархов гонят в дверь, они спокойно проходят через окно.

В-третьих, удивляет невнимание центра и самого президента к региональной проблематике. Посещение разнообразных «объектов» в ходе редких выездов в регионы таковым, конечно, не является. А вот в критических ситуациях, например, во время недавнего визита в Красноярский край, В.Путин уходит от проблемы. Хотя по конституции он имеет право организовывать согласительные процедуры при возникновении конфликтов, а отношения между двумя субъектами федерации – это важнейший государственный вопрос в нормальном федеративном государстве. Поэтому президент не состоялся как верховный региональный арбитр, а региональные вопросы для центральной власти почему-то всегда кажутся мелкими. Центр не понимает, что от того, кому, например, достанется Норильск, уголь Кузбасса и Воркуты, порты на Балтике и Тихом океане, зависят будущее и стабильность страны. Что демонстрации в городах против жилищно-коммунальной реформы это не локальные события, а тенденция. Что нужно тщательно отслеживать региональные события, проблемы, конфликты, поскольку они складываются в систему. Наши политики привыкли наивно думать, что политика делается в Кремле, а на самом деле она состоит из множества региональных ситуаций, которые задают такие рамки, с которыми не сможет не считаться самый «крутой» президент.

В-четвертых, торжествует нездоровая логика всеобщей унификации, упрощения, борьбы с многообразием. Этим активно занимаются разнообразные столичные ведомства, обычно для собственного утверждения. Особенно активно в последнее время действует Центризбирком. В этом же русле отказ от договорных форм федерализма, ликвидация института особого территориального статуса, передел сферы совместного ведения в пользу центра, абсолютизация регионального равноправия. Хотя учет многообразия в политической системе стратегически вернее, чем закручивание гаек. Регионы огромной, мультикультурной России не могут все как один выстроиться на кремлевском плацу, это противоестественно.

Поэтому созданную В.Путиным парадигму региональной политики я считаю в чем-то недоработанной, а в чем-то неадекватной. Выстрелы мимо цели сочетаются со стрельбой из пушки по воробьям и нерешенностью ключевых проблем. Это не случайно, ведь столица у нас по-прежнему плохо знает периферию. Обозначу ряд проблемных полей.

Первое. Возможная утрата режимом опоры в регионах. На место логики политического альянса пришла логика подавления и эксплуатации периферии, то есть просто колониальная логика. Всем становится очевидно, что центр не заинтересован не только в сильных губернаторах, но и в сильных регионах. Всех настораживают двойные стандарты на региональных выборах, грубое давление полпредов, которые именно на выборах доказывают свою профнепригодность. В такой ситуации считать региональные элиты надежной опорой путинского режима просто опасно.

Второе. Распад федерального центра как политического субъекта. На самом деле никакого единого центра принятия решений по поводу регионов в городе Москве не существует. Существует множество различных людей со статусом, которые бегают с различными проектами, кому-то их продают, и что-то иногда сбывается. Вертикаль работает без президента. Раньше был слабый центр, но он был. Теперь есть формально сильный центр, но он не консолидирован. Самое очевидное – есть администрация президента, но нет администрации В.Путина. Это – новая форма слабости федерального центра как колосса на глиняных ногах. Вообще так мы может получить феномен новой слабой власти.

Третье. Региональная власть сохранилась, в т.ч. и в своих негативных проявлениях, в то время как полпреды борются не с безобразиями в регионах, а с нелюбимыми политиками. Тот же С.Кириенко вновь провоцирует конфликт с вполне прагматичным и адекватным Г.Ходыревым, с которым у него личные счеты, зато подыгрывает одиозному В.Бочкареву. Зато в соответствии с известным законом бюрократической иерархии региональные власти, находясь под давлением центра, начинают еще сильнее давить на всех, кто еще ниже, - местное самоуправление, региональные отделения партий, предприятия и т.д. В феврале и марте, например, происходила мощнейшая атака ряда губернаторов на местное самоуправление, причем вынужденно ушли в отставку мэры ряда крупных городов.

В итоге получается, что с формально-юридической точки зрения жесткий управленческий каркас вроде бы есть. Для отчетности есть о чем сказать. А внутри все оказывается разбалансировано и хаотично. Поэтому в заключение хотелось бы сказать о сценариях развития ситуации. Я надеюсь, что никакой новой федеративной реформы у нас в стране не будет, и что кто-нибудь займется реализацией старой – той, которая уже есть, заодно освободив ее от надменно-госплановской идеологии. Чего для этого не хватает?

Во-первых, нужна очень серьезная оптимизация властной вертикали, правовая, организационно-управленческая и особенно кадровая. На бумаге создана не самая плохая властная конструкция, которая сочетает федеральный контроль с децентрализацией. Но ее нужно достраивать и чистить. Так уже совершенно очевидно, что полпредами должны быть умные, опытные бюрократы, и что генералам противопоказано работать губернаторами. Пока эта конструкция не решает никаких исторических задач, а работает для перекачки ресурсов снизу вверх.

И вторая ключевая проблема – это целеполагание. Собственно, для чего все делается? Ради того, чтобы каким-то стратегически важным предприятием командовал не местный олигарх Пупкин, а всенародно известный и любимый олигарх Абрамович? Или ради того, чтобы все-таки происходило реальное укрепление российской государственности. Пока, к сожалению, эта реформа не создала никакого нового позитивного содержания, имеющего историческое значение. И это вообще показательно для многих шагов В.Путина. В результате административной реформы не появилось ни сильной России, ни благополучных регионов. Зато стало больше сытых и надутых московских чиновников, и им еще мало.

Поэтому должен быть создан центр принятия решений, работающий как единая команда, а не чиновничий кооператив. Кремль должен, наконец, из акционерного общества превратиться в государственное унитарное предприятие под управлением непосредственно президента как лица, ответственного за судьбу страны. Регионы – это важнейший вопрос, ведь это и есть страна. Главным критерием политических решений должно стать их соответствие единой стратегии регионального развития, которой тоже пока нет. Тогда можно ожидать, что управление страной будет налажено не ради вертикали как таковой, не ради победы центра над периферией в борьбе за дефицитные ресурсы, а ради планомерного и поступательного развития наших территорий. Иначе все, к сожалению, останется чисто ситуативной бюрократической игрой, непонятной и ненужной обществу.