Симония Н.А., Барановский В.Г. О возможных международно-политических последствиях террористических актов в США
В Институте мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН было проведено несколько дискуссий с целью обсуждения возможных международно-политических последствий актов террора, осуществленных в США 11 сентября 2001 г. Настоящий доклад отталкивается от этих дискуссий, и авторы хотели бы выразить благодарность их участникам. Вместе с тем в ходе указанных обсуждений высказывались самые различные, а зачастую и взаимоисключающие оценки и мнения, которые невозможно привести к общему знаменателю. Авторы доклада и не ставили перед собой такую задачу; излагаемые ниже соображения отражают, прежде всего, их взгляд на указанную проблему.
Главное внимание в докладе сконцентрировано на трех ее «измерениях»: возможные последствия для политики США, для системы международных отношений в целом и для России. Авторы стремились дать оценку не столько конкретным решениям и альтернативам, сколько возможным фундаментальным сдвигам в современном международно-политическом развитии.
I. Вероятные последствия для политики США
Уже на самой ранней стадии разработки линии США после террористических акций в политическом руководстве страны возникло противоборство между сторонниками энергичных и жестких действий и приверженцами более осторожного и взвешенного подхода. В первом случае ставка делалась на то, чтобы компенсировать деморализующий эффект террористических атак («новый Пирл-Харбор») молниеносной реакцией возмездия путем быстрого нанесения масштабных и эффектных военных ударов. Во втором главный акцент переносился на необходимость организации планомерной и долговременной борьбы с международным терроризмом, в том числе и с применением военно-силовых методов, но без поспешных, непродуманных и плохо спланированных акций, результативность которых сомнительна, а негативные последствия для США более чем вероятны.
Если сразу же после террористических актов тон в руководстве США задавали сторонники первой группы, то затем возобладали настроения в пользу более умеренного подхода. Однако борьба указанных двух линий скорее всего наложит свой отпечаток и на то, какие коррективы будут внесены во внешнеполитический и военно-политический курс США в более долговременном плане.
На обе тенденции будет оказывать сильнейшее влияние появление двух новых обстоятельств в американском политическом мироощущении: во-первых, американская территория уязвима, и ее защищенность от внешних угроз оказалась мифом; во-вторых, в мире есть силы, чья настроенность против США не знает пределов и которые способны пойти на самые кровавые преступления. Это само по себе создает мощные политико-психологические предпосылки для значительных сдвигов в американском курсе на международной арене, которые можно охарактеризовать следующим образом.
· Политика США может приобрести более активный и наступательный характер. Изоляционистские мотивы, всегда латентно присутствующие в американском внешнеполитическом мышлении, отойдут на задний план. Обществу наглядно продемонстрировано, что терроризм достигает территории США и что отгородиться от внешнего мира двумя океанами невозможно. «Вьетнамский синдром» и «сомалийский синдром», скорее всего, окажутся окончательно преодоленными. Консолидация элит и общества происходит вокруг идеи о том, что США должны действовать на упреждение, а не уходить в сторону.
· В политике США на международной арене усилится акцент на использование силовых методов. При этом более отчетливыми станут настроения в пользу весьма энергичного применения военной силы в случае возникновения проблемных ситуаций. Психологически американцы будут готовы нести в военных действиях за рубежом существенные потери – что представляет собой кардинальный сдвиг в сравнении с фактически господствовавшей до последнего времени установкой: США должны осуществлять только такие акции, в которых их потери будут абсолютно минимальными (или вообще нулевыми, как в Косово).
Через некоторое время американское руководство должно будет предъявить обществу некоторые конкретные результаты своих действий против терроризма. Это может оказаться толчком к интенсификации и расширению военных операций – и, не исключено, к их переориентации на направления, где существует больше шансов добиться впечатляющей победы (например, в Ираке).
Можно ожидать ослабления сдерживающих инстинктов в отношении возможных действий на международной арене и в более широком плане. В своем крайнем выражении этот подход формулируется примерно так: в борьбе с терроризмом США должны иметь полную свободу рук и будут решать самостоятельно, что надо делать, не обращая внимания на какие-либо ограничения и чьи-либо советы. В условиях всеобщего возмущения террористическими акциями, а также готовности с пониманием отнестись к ответным американским мерам и оказать им широкую поддержку, возникает привлекательная перспектива «узаконить» максимальную свободу действий США на международной арене. Гипертрофированный характер может приобрести еще один стереотип: США должны рассчитывать только на самих себя, не питая излишних иллюзий относительно поддержки со стороны других участников международной жизни.
Вместе с тем отношение других государств к американской реакции на террористическую атаку может оказаться своего рода критерием отношения к ним самих США, причем на достаточно длительное время («кто не с нами, тот против нас»).
В вопросе о ПРО аргументы сторонников создания противоракетного щита обретут большую убедительность, чем раньше. Хотя террористические акции 11 сентября ясно показали, что никакая противоракетная оборона не защитит от терроризма, одновременно они стали для американского общественного сознания убедительным свидетельством существования сил, которые в своем ненависти к США не остановятся ни перед чем. И поскольку в их руках может оказаться ракетно-ядерное оружие, США должны иметь возможность защититься от такой угрозы. Но по этой же причине на первое место в вопросе о развитии противоракетной обороны выйдет защита от «стран-изгоев», а Китай и Россия отодвинутся на второе и третье места.
·Усиление расистских и антимусульманских настроений и проявлений в США – еще одна тенденция, возникающая как результат террористического нападения. В области внешней политики это могло бы дать импульс произраильским и антипалестинским мотивам в американском курсе в отношении ситуации на Ближнем Востоке, новой волне подозрений в отношении государств с непредсказуемыми недемократическими режимами («государств-изгоев»), а также ужесточению линии США в отношении как самих этих стран, так и тех государств, которых подозревают в их поддержке.
·
Вместе с тем, по мере постепенного преодоления первоначального стресса, вызванного террористическими атаками по Нью-Йорку и Вашингтону, возможно определенное усиление более умеренной тенденции. В ее рамках внешнеполитическое внимание США будет фокусироваться по-иному.
В оценке методов и средств борьбы с международным терроризмом будет присутствовать достаточно отчетливое понимание того, что громадный военный ресурс США сам по себе еще не дает гарантий успешного противодействия новым угрозам. Можно ожидать и более гибкого отношения к используемым методам борьбы с терроризмом – в частности, с усилением акцента на политико-экономический инструментарий (в дополнение к военному или даже в качестве главного средства).
Постановка вопроса о формировании широкой коалиции против международного терроризма ориентирует на получение поддержки со стороны многих государств и тем самым становится некоторым противовесом ставке на односторонние действия. Если в первоначальной реакции американского руководства практически полностью игнорировался вопрос о легитимизации планируемой акции возмездия (по линии ООН, через апеллирование к международному праву или каким-либо иным образом), то затем в течение буквально нескольких дней эта линия была подвергнута кардинальному пересмотру.
Уже сейчас официальная политика пытается скорректировать эмоционально обусловленные антимусульманские настроения, поскольку их усиление чревато исключительно опасными последствиями и для стабильности внутри страны, и для ее международно-политических позиций. Более осторожная линия явно взяла верх в ближневосточной политике США. Вашингтон стремится воспользоваться возникшей ситуацией, что канализировать конфликт в русло поиска компромисса между его участниками. Об этом, в частности, свидетельствует поддержка президентом Бушем идеи создания палестинского государства.
Руководство страны, причем из чисто прагматических соображений, должно было бы поставить вопрос о том, как изменить сложившийся негативный образ США в международно-политическом восприятии. Ведь одним из источников антиамерикански ориентированного терроризма является распространенное в мире отношение к США как могущественной, но самодовольной и спесивой державе, которая откровенно пренебрегает интересами других стран, стремится к повсеместному навязыванию своих норм, образа жизни и системы ценностей, не считает нужным соблюдать обязательные для всех правила и т.п. Страна объективно нуждается в серьезных дебатах относительно «ответственного лидерства» США в международных делах. Через некоторое время пережитый и осмысленный американцами опыт драматических сентябрьских событий может подтолкнуть их к соответствующим внешнеполитическим коррективам и в этом направлении.
Можно ожидать, что во взаимодействии и противоборстве всех этих тенденций в США в весьма короткие сроки будет завершено формирование концептуальных и практических установок нового международно-политического курса и новой военно-политической доктрины, которым внешне будет придан вид стратегии борьбы с международным терроризмом. Вместе с тем в проведении этой стратегии в жизнь борьба против терроризма может фактически занять подчиненное место по отношению к более широким целям.
Уже сейчас прослеживается отчетливое стремление добиться на волне борьбы с терроризмом решения иных задач, которые США полагают для себя необходимыми или выигрышными в стратегической перспективе. Даже в рамках более умеренной тенденции можно ожидать прагматической ориентации на достижение целей, обусловленных традиционными геополитическими мотивами: усиление влияния в странах Среднего Востока, обеспечение присутствия в Центральной Азии, политическое проникновение в регион Каспийского моря, формирование плацдармов для давления на Индию и Китай и т.п.
II. Вероятные последствия для международных отношений
Последствия событий в США для международных отношений будут определяться двумя обстоятельствами: осознанием серьезности и драматизма новых вызовов, с которыми столкнулся мир, а также (и главным образом) новыми акцентами в американском внешнеполитическом курсе и реакцией на него со стороны других участников международной жизни. Наиболее значимыми представляются следующие тенденции.
Борьба с терроризмом постепенно станет рассматриваться как более приоритетная задача по отношению ко многим другим, которые государства ставят перед собой в международных делах. Правда, если отвлечься от непосредственной реакции на террористические акции в Нью-Йорке и Вашингтоне, с присущими ей эмоциями и риторикой, то эта «перефокусировка» внимания, по-видимому, будет происходить достаточно медленно. Инерция традиционного подхода, с его сосредоточенностью на обеспечении интересов государства и максимизацию его влияния в соперничестве и противоборстве с конкурентами, еще долгое время будет оставаться доминирующим фактором во внешней политике. Его размывание будет происходить лишь по мере осознания того, что под угрозой оказывается сам институт государства, и в результате возникает перспектива хаоса и непредсказуемых последствий в масштабах всего мира.
·Одним из следствий этого может стать актуализация логики «защиты государства» от опасных внешних воздействий, включая ужесточение пограничного режима, лимитирование миграционных потоков, контроль за эмигрантами, меры информационного регулирования и т.п. Если это произойдет, то в краткосрочной и, возможно, среднесрочной перспективе мера открытости государств по отношению к внешнему миру может снизиться.
·
·Другое возможное следствие, имеющее противоположный вектор, – значительное расширение информационного, оперативного и стратегического взаимодействия между спецслужбами государств. В силу того, что этот процесс затрагивает исключительно чувствительные области, его развитие также будет идти достаточно осторожно и лишь до некоторых пределов. Но для международных отношений сам по себе факт такого кооперативного взаимодействия будет означать возникновение принципиально нового качества.
·
Силовая реакция США может оказаться моделью для поведения других государств в условиях, которые они будут связывать с вызовом своим собственным интересам (прежде всего, но не только со стороны международного терроризма). Вообще можно ожидать, что в результате возникнет импульс для снижения политических и психологических барьеров касательно применения силы. Этот инструментарий будет казаться «менее неприемлемым», чем раньше. К примеру, может возрасти предрасположенность Китая к силовому решению проблемы Тайваня.
·Равным образом можно ожидать определенной эрозии императивов международного права и ожиданий в отношении международно-политических механизмов ООН. Тот факт, что они оказались оттесненными в сторону в ходе обсуждения возможных вариантов реакции на террористические акции, явно не способствует повышению их авторитета. Присуждение ООН и ее Генеральному секретарю Нобелевской премии мира не только не улучшает, но даже усугубляет ситуацию, поскольку концентрирует на ней повышенное внимание.
·
Отмеченные выше тенденции могут привести к тому, что международная система станет более разбалансированной и подверженной кризисным вспышкам. Задача обеспечения управляемости международно-политической системы, актуальная и сегодня, приобретет первостепенное значение.
Вместе с тем есть основания ожидать активизации НАТО как структуры многостороннего взаимодействия государств, имеющей более ограниченный состав и способной к более оперативным и эффективным акциям на международной арене. В частности, обращает на себя внимание решение НАТО впервые за свою более чем полувековую историю задействовать статью 5 Североатлантического договора о «совместной обороне» государств-членов в случае нападения на одного из них. НАТО, вероятно, скорректирует свой подход в отношении возможности совместных операций вне зоны действия альянса, а европейские участники этого блока ослабят или совсем снимут свои возражения против военных интервенций за пределами Европы. Они могут также признать, что «общие угрозы» порождаются не только «акциями терроризма и саботажа» (как сформулировано в Стратегической концепции НАТО 1999г.), но также наличием баллистических ракет в проблемных государствах.
Еще более действенным может оказаться формальное или неформальное взаимодействие достаточно узкого круга государств, относящихся к главным участникам международной жизни. Принимаемые ими решения, даже и не будучи оформленными в качестве международно-правовых документов, будут иметь большее практическое значение, чем формально конституированные нормы.
Складывающаяся в результате международно-политическая система будет характеризоваться фактическим превалированием небольшой группы государств над всеми остальными, которое принимается как легитимное, а в некоторых своих аспектах и формализуется. Такая система может предотвратить нарастание хаоса на международной арене и продемонстрировать определенную эффективность. Вместе с тем она уязвима для внутренних напряжений, проистекающих из неравенства в статусе, уровне развития, наличных ресурсов, доступе к принятию решений. Не ясно, насколько она сможет обеспечить сосуществование разных цивилизационных сегментов мирового сообщества. Наиболее серьезные кризисы XXI века будут вызревать именно на этой почве.
Одновременно с этим вероятно развитие и иных линий международного развития, которые в определенной степени будут корректировать указанные тенденции.
Наряду с признанием американского лидерства вполне вероятно сохранение и даже усиление опасений по поводу его трансформации в откровенный гегемонизм, который другие участники международной жизни будут стремиться по мере возможностей минимизировать.
Поддерживая борьбу с международным терроризмом и подключаясь к участию в ней, многие страны развивающегося мира могут испытывать тревогу в связи с возможностью ее проецирования на свою территорию – и по этой причине будут особенно внимательно относиться к тому, чтобы при этом соблюдались нормы международного права и не нарушались суверенные права государств.
Неудовлетворенность действиями ООН в острой ситуации, порожденной террористическими атаками на США, может стать стимулом для активизации усилий, направленных на повышение эффективности этой организации (придание более представительного характера Совету Безопасности, расширение его возможностей оперативного реагирования на кризисы, разработка в ООН новых международно-политических норм и т.п.).
Резкое повышение внимания к проблематике международного терроризма и осознание ее значимости наложат заметный отпечаток и на без того острые общественно-политические дебаты о глобализации. Ее противники не преминут охарактеризовать феномен международного терроризма как одно из наиболее драматических проявлений негативной стороны глобализации и используют этот аргумент для активизации своего противодействия всему, что с ней отождествляется. Наряду с этим сама борьба с международным терроризмом потребует интенсификации взаимодействия в масштабах всего международного сообщества и в этом смысле станет фактором усиления глобализации. В любом случае можно ожидать нового всплеска международно-политического внимания к фундаментальной проблеме глобализации – угрозе углубляющейся пропасти между центром мировой системы и ее периферией, что само по себе создает благоприятную почву для международного терроризма.
При всей глубине возможных последствий всплеска международного терроризма, они вряд ли напрямую затронут некоторые важные линии международно-политического развития. Становление новых силовых центров за пределами группы развитых индустриальных и пост-индустриальных стран (прежде всего Индия и Китай), а также бурная эволюция мусульманского мира генерируют свою собственную динамику на международной арене – динамику, которая далеко не всегда коррелирует с обозначенными выше тенденциями, связанными с террористическими акциями в США, а зачастую и противодействует им.
III. Возможные выводы для России
Все вышеизложенное затрагивает Россию самым существенным образом и ставит перед ней непростые проблемы касательно определения своего курса в сложившихся условиях. Имея в виду, что конкретные параметры российской позиции определены государственным руководством и сформулированы на официальном уровне, излагаемые ниже соображения затрагивают лишь некоторые вопросы более общего плана.
Россия должна пройти между Сциллой и Харибдой: она жизненно заинтересована в успешной борьбе с международным терроризмом—но также и в том, чтобы вектор его действий не был переориентирован на нее. Второе не менее важно, чем первое, поскольку Россия потенциально уязвима для террористических акций даже в большей степени, чем США. Равным образом нам важно (по многим причинам, в том числе и не связанным с проблематикой терроризма) продемонстрировать готовность кооперативного взаимодействия с США и Западом в целом – однако не поставить себя в подчиненное положение, а также не допустить эрозии взаимоотношений с мусульманским миром и уж тем более не восстановить его против себя. Наконец, России необходимо соотнести складывающуюся новую ситуацию с теми проблемами и задачами, которые возникают на иных направлениях ее взаимодействия с внешним миром.
Решение встать на сторону США в ситуации, сложившейся после 11 сентября, будет иметь весомые позитивные последствия для наших взаимоотношений с этой страной и с Западом в целом. Сам по себе факт политической поддержки и оказания практического содействия усилиям по борьбе с инициаторами террористических актов уже оценен нашими западными контрагентами исключительно высоко, в том числе и как убедительное обозначение долгосрочных ориентиров российской внешней политики.
Сложившаяся ситуация носит уникальный характер и кардинально изменилась в сравнении с совсем недавним прошлым. Россия востребована не просто как полноценный партнер, но и как страна, чье участие в совместных действиях по некоторым параметрам имеет ключевое значение. Нам крайне важно конвертировать эту возникшую потребность Запада в сотрудничестве с Россией в формирование нового качества в наших взаимоотношениях.
·Вместе с тем важно не допустить размывания этого эффекта. В частности, вызывает определенные сомнения публичная увязка российской позиции с другими аспектами наших взаимоотношений с Западом, сколь бы соблазнительной такая возможность ни казалась. К примеру, вписывая в контекст новой ситуации проблематику расширения НАТО или Договора по ПРО, мы скорее всего породим сомнения в искренности нашего подхода к совместной борьбе с международным терроризмом, да еще и затрудним западным партнерам сближение с российской позицией по указанным вопросам, поскольку таковое будет восприниматься как результат давления Москвы и использования ею «антитеррористической карты» в своекорыстных интересах. На деле вполне реально ожидать большей кооперативности Запада по широкому кругу вопросов, в том числе и самым спорным – но прежде всего в результате возникновения качественно новых партнерских взаимоотношений, а не в виде прямой платы по нашим счетам за позицию, занятую Россией.
·
Это относится и к чеченской проблематике. Если слишком настойчиво проводить публично параллели между террористическими атаками в США и ситуацией в Чечне, то они далеко не всем и не во всем будут казаться убедительными. Между тем западные страны уже корректируют свои позиции в свете происшедших террористических актов против США, развертывающейся борьбы с международным терроризмом и ясно выраженной поддержки со стороны России. Для нас гораздо важнее, чтобы в наших взаимоотношениях с западными странами на публичном уровне тема Чечни была отодвинута на задний план, а на уровне практического взаимодействия они пошли на перекрытие внешних источников финансирования, снабжения оружием и иных форм поддержки чеченских сепаратистов.
Поддержка Россией США, как это понятно, не может означать, что им предоставляется карт-бланш на любые действия в борьбе с организаторами террористических атак или даже в более широком контексте. В этом контексте совершенно уместны призывы к осторожности и тщательной продуманности ответных действий, к необходимости сочетать силовое возмездие с политико-экономическими превентивными акциями. Не претендуя на своего рода право вето в этой области, Россия, разумеется, имеет все основания исходить из того, что в вопросах о формах и масштабах ее участия в совместной борьбе с международным терроризмом последнее слово остается за ней. Но в деле ограничения экспансионистских инстинктов американцев важную роль могут сыграть и другие участники международной жизни – от их союзников по НАТО до Китая и Индии.
Аналогичный подход уместен в вопросах разработки правовой основы для борьбы с международным терроризмом. В этом есть объективная необходимость, и активное участие России в решении указанной задачи совершенно естественно. Проблема состоит в том, что эффективные методы противодействия международному терроризму необходимы уже сейчас, в отсутствие адекватной международно-правовой базы.
·Россия заинтересована в том, чтобы ООН легитимизировала борьбу с международным терроризмом и способствовала ее эффективности. Занимая максимально конструктивную позицию в Совете Безопасности, мы одновременно могли бы проявить инициативу с предложением уже на нынешней сессии Генеральной Ассамблеи активизировать ст. 45-47 Устава ООН и трансформировать бездействующий Военно-штабной комитет в Специальный комитет ООН по борьбе с терроризмом, с наделением его значительными оперативными возможностями и полномочиями.
·
·В более широком плане уместно продолжение российской линии на то, чтобы ООН играла более действенную роль в управлении международно-политической системой и предотвращении ее дестабилизации. Однако эта задача, связанная с проблемой реформы ООН, не имеет легких решений. Вместе с тем поднять некоторые вопросы можно было бы и в краткосрочном плане: к примеру, о расширении состава постоянных членов Совета Безопасности за счет не только Германии и Японии, но также Индии и одной из мусульманских стран (Египта?), или о создании механизмов нейтрализации негативных последствий глобализации путем корректировки транснациональных финансовых потоков, и т.п.
·
·Возникновение квази-союзнических отношений с США не снимает с повестки дня нашего политического и психологического неприятия статуса младшего партнера в таком альянсе. Одно из важных направлений нейтрализации этой асимметрии – ориентация на многосторонне взаимодействие с западными странами. Альянс Россия - НАТО или трехсторонняя конфигурация Россия - Европейский Союз - США будут иметь относительно более сбалансированный характер.
·
Из непосредственных проблем геополитического плана, возникающих перед Россией в новых условиях, особое значение имеет вопрос о Центральной Азии. Принципиально новым фактором может оказаться американское присутствие США в этом регионе. В России возникают опасения, что оно будет использовано для утверждения гегемонии США в регионе (в странах СНГ и в самом Афганистане) и ослабления влияния России, в результате чего она окажется «заблокированной» не только с запада, но и со стороны своего юго-восточного «подбрюшья». Определенное противоборство в этом плане уже наметилось (например, по вопросу о составе будущего коалиционного правительства Афганистана).
·Россия имеет политический ресурс для энергичных действий с целью противодействия американскому присутствию и/или его ограничения. Но платой за это будет эрозия складывающегося российско-американского партнерства, а также риск превращения Центральной Азии в поле новой «большой игры» с непредсказуемыми геополитическими и военно-политическими последствиями. Более рациональная стратегия, как представляется, могла бы строиться на иных основаниях: (i) сохранить Центральную Азию в качестве «закрытой зоны» в любом случае не удастся; (ii) американское присутствие по объективным основаниям не имеет шансов стать серьезным вызовом российскому влиянию, но может превратиться в инструмент политического давления и дипломатического маневрирования против России; (iii) поэтому целесообразно не столько противодействие, сколько кооперативное взаимодействие с США в регионе, имея в виду если и не определенный контроль над американским присутствием (коль скоро оно будет осуществляться с российского согласия), то во всяком случае координацию наших целей и усилий. При этом исключительно важным может оказаться вовлечение США в противодействие тем вызовам, с которыми Россия сталкивается на южном направлении.
·
Отдельная проблема, выходящая за пределы вопросов борьбы с международным терроризмом, касается взаимоотношений России с мусульманским миром. Очевидно их огромное значение для нашей страны, и возникающие здесь интересы – не конъюнктурного, а стратегического плана – не должны приноситься в жертву тем мотивам, которые возникают на западном направлении нашего взаимодействия с внешним миром. Задача-максимум может быть сформулирована таким образом: не противопоставлять одно другому, а добиваться их органического сочетания – с тем, чтобы мусульманские страны считали для себя выгодным участие России стратегическом альянсе с Западом, а последний исходил из способности России сыграть важную роль в формировании отношений с миром ислама (тем более, что эта линия будет занимать одно из центральных мест в международно-политической динамике XXI века).
