Стрежнева М.В.

ДЕМОКРАТИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Подписание и обстоятельства последующей ратификации Маастрихтского договора повысили интерес и озабоченность европейских политиков и специалистов в связи с вопросами, имеющими отношение к качеству демократии в ЕС. С тех пор уже в течение десятилетия мы слышим о том, что ЕС страдает от «демократического дефицита». Под «демократическим дефицитом» стало принято подразумевать, что в Союзе отсутствует удовлетворительный парламентский контроль за процессом принятия политических решений, а институты ЕС недостаточно прозрачны и легитимны; что отсутствует должная система отчетности, а также механизмы подключения граждан к политике на уровне интеграционного объединения.
Нельзя было бы утверждать, чтобы это была проблема одного только Европейского Союза. Попытки построения либерального мирового порядка, при которых существенная доля властных полномочий переходит от государств к экономическим институтам, таким как рынок или независимые центральные банки, либо к международным экспертам, подобным тем, кто работает в Комиссии ЕС или в ВТО, обнаруживают принципиальное противоречие между правилами либеральной экономики и демократией в политике. Демократия как бы отступает перед технократическими аргументами о том, что причиной экономических неурядиц могут быть сами по себе правила демократического участия в политике. Однако именно эрозия демократии ставит под вопрос смысл и ценность таких достижений с точки зрения классического либерализма, для которого демократия в принципе важнее свободы торговли.
В чем причины «демократического дефицита» в ЕС? На этот вопрос можно посмотреть с разных точек зрения: сугубо институциональной, социально-психологической и политико-культурной.
С институциональной точки зрения, дефицит возник и усугубляется в силу передачи исполнительских компетенций с национального уровня на уровень ЕС в результате интеграционного процесса начиная с 1950-х годов – при том, что аналогичной передачи парламентской отчетности от национальных парламентов к Европарламенту не происходит.
Социально-психологический дефицит есть результат отсутствия единого европейского демоса. Можно спорить о том, возникнет ли он в будущем, но на настоящем этапе его нет в наличии. В силу этого мажоритарная система принятия решения для Европейского Союза недостижима.
Наконец, политико-культурный дефицит связан с тем, что у многих еврограждан сложились рудиментарные и даже ошибочные представления о мандате и сфере ответственности ЕС. У данной проблемы две стороны, С одной стороны, принятые в ЕС бюрократические правила и технократический язык обыкновенным, специально не подготовленным людям действительно нелегко понять. С другой стороны, национальные системы образования и средства информации до сих пор особо и не нацеливались на то, чтобы сделать ЕС прозрачным и близким для национальных граждан. Однако в то же время не факт, что те из европейцев, кто разбирается в ЕС лучше, в большей мере склонны его поддерживать. Против этого свидетельствуют, в частности, результаты датского и французского референдумов 1992 г. В этих случаях национальные правительства решили предоставить публике больше информации в поддержку Маастрихтского договора и открыли его общественное обсуждение. Однако реакция оказалась обратной ожидаемой: население отреагировало снижением поддержки интеграционного проекта.
Проблема с Европейским парламентом заключается в том, что у него нет тех же полномочий по контролю над исполнительной властью, какие имеет парламент любого государства-члена в отношении национального правительства. К примеру, Европарламент не может отправить в отставку отдельного члена Комиссии (при этом формально у него есть право отправить в отставку Комиссию в полном составе). Европарламент страдает также от низкого доверия к нему и ущербной легитимности, которые связаны с низкой явкой избирателей на евровыборы (в июне 1999г. на выборы явилось менее 50% избирателей). К тому же в последние годы возникали скандальные ситуации с декларациями о транспортных расходах, которые подавали некоторые европарламентарии. В целом Европарламент – это относительно новый орган. И хотя в последние годы его качество и репутация растут, предстоит сделать еще достаточно много, чтобы все воспринимали его как в полной мере легитимный институт.
Особого рода демократический дефицит сложился в области внешней политики и политики безопасности. Он проистекает из нарастания в последние годы в ЕС элементов сотрудничества в области обороны и внешней безопасности, когда к прежней версии общей внешней политики и политики безопасности была добавлена общая европейская политика в области безопасности и обороны, в отношении которых практически отсутствует какой-либо действенный национальный либо наднациональный парламентский контроль. В последнее время наблюдается также тенденция к усугублению тенденции к засекречиванию соответствующих документов ЕС, одним из проводников которой является, кстати, господин К. Солана. Европарламент даже обратился в Европейский суд с запросом о правомочности введенных по его инициативе в 2000 г. ограничений на предоставление соответствующей информации. Солана, в частности, подверг критике публичный характер так называемых коллективных стратегий как одного из внешнеполитических инструментов ЕС, в том числе общей стратегии в отношении России. По его словам, их открытый характер затрудняет использование такого рода инструментов в периоды кризиса подобного чеченскому. В целом ЕС в полной мере наследует у своих государств-членов тенденцию рассматривать угрозы внешней и международной безопасности и уязвимость как независимую данность, которая не может быть подвергнута проверке или критическому рассмотрению. Весьма пикантной в данном смысле выглядит тот факт, что в июле 1999 г. британское лейбористское правительство обвинило оппозиционную консервативную партию в недостаточной патриотичности за то, что последняя безуспешно призывала к расследованию обстоятельств НАТОвских бомбардировок в Югославии.
Амстердамский договор вводит Европейский парламент в качестве консультативного органа в связи с новым разделом, касающимся зоны свободы, безопасности и правопорядка. Причем если до мая 2004 г. с Европарламентом по данному поводу будут только консультироваться, то затем статья 63 Договора позволяет Совету перейти к процедуре совместного решения по завершении данного переходного периода. Принимая решение о таком переходе, Совет, впрочем, должен будет действовать единогласно.
Положения Амстердамского договора о переносе шенгенского законодательства в сферу компетенции ЕС не предполагают никакого вовлечения в этот процесс ни национальных, ни Европейского парламентов. Между тем шенгенское законодательство включает в себя не только сами прошедшие ратификационную процедуру Шенгенские соглашения, но также значительное число решений, принимавшихся исключительно шенгенским исполнительным комитетом. Таким образом, майское 1999 г. решение Совета ЕС об определении объема шенгенского законодательства и его включении в первую и третью опоры Союза содержит 63 решения и декларации шенгенского исполнительного комитета, которые оказались в законодательстве ЕС, не пройдя предварительно никакого акта парламентской консультации. Теоретически частичная инкорпорация вопросов, касающихся области внутренних дел и юстиции, в договор о Европейском сообществе, то есть в первую опору, означает, что демократическая отчетность по ним должна в будущем стать большей реальностью, хотя и здесь возникают дополнительные проблемы в связи с особыми позициями Великобритании, Ирландии и Дании.
Третья опора ныне сосредоточена вокруг сотрудничества полицейских органов и органов правопорядка в вопросах криминальных правонарушений. Речь идет о борьбе с терроризмом, торговле живым товаром, наркоторговле, коррупции и т.д. Это область, которую национальные правительства предпочитают полностью сохранять за собой, стараясь допустить как можно меньшее наблюдение за соответствующей активностью со стороны. Они надеются, что сухопутные границы удастся надежно проконтролировать, а использование современных электронных средств позволит им проделывать это, особо не раздражая общественность.
Характер обсуждения проблем демократического дефицита в Европе позволяет, впрочем, надеяться на демократизацию в будущем сфер внешнеполитической и внутриполитической интеграции, что может служить дополнительным основанием для рекомендации о большем вовлечении России в сотрудничество с Европой по соответствующим направлениям.