Борко Ю.А.

Не повторяя того, что изложено в представленных на обсуждение тезисах, я хотел бы высказать несколько дополнительных соображений относительно итогов 10-летнего развития европейской интеграции после Маастрихта, ее дальнейших перспектив и отношений между ЕС и Россией.
В течение последних 13-14 лет я в основном занимался тем, что популяризировал достижения европейской интеграции и Европейского Союза. Я считал это необходимым, потому что не только рядовые граждане, но и наша элита – политики и деловые люди – мало что знали о ЕС. А у тех, кто хоть что-то знал, преобладали негативные стереотипы, сложившиеся под влиянием односторонней информации и антизападной пропаганды.
С прошлого года я все больше говорю и пишу не только о светлых красках, но и тенях европейской интеграции. Во-первых, реалистичная политика должна базироваться на всесторонней информации. Надо знать во всех деталях о том, что происходит в ЕС. Во-вторых, у меня есть опасение, что вновь возникла эйфория из-за обилия красивых слов, которые звучат и в западноевропейских столицах, и в Москве на высоком и самом высоком уровнях. Этими мотивами и обусловлена критическая тональность тезисов.
В начале 90-х годов Европейское сообщество приняло амбициозную программу углубления и расширения интеграции, одновременно переименовав себя в Европейский Союз. Дело в том, что, при всех успехах и достижениях европейской интеграции, сейчас перед Евросоюзом стоят новые проблемы – как внутренние, так и внешние. А главное, ЕС пока слишком мало продвинулся к двум своим ключевым стратегическим целям. Одна из них – это превращение сначала Западной Европы, а теперь и Европы вплоть до границ СНГ в цельную, эффективно функционирующую экономическую и политическую систему. В нынешних рамках, то есть в составе 15 государств, ЕС продвинулся дальше, хотя и не достиг указанной цели. Но поскольку в скором времени в него вступят от 10 до 13 государств-кандидатов, то, на мой взгляд, два последующих десятилетия уйдут на то, чтобы «переварить» это расширение, совместить его с задачей завершения строительства Экономического и валютного союза (ЭВС) и создать целостный организм, именуемый «Европа-25 (или 28)».
Вместе с тем, Евросоюз ни на йоту не приблизился ко второй стратегической цели – укреплению своих экономических и политических позиций в мире. Если кому-то такая оценка кажется слишком категоричной, можно сказать мягче: продвижение измеряется в микроединицах и носит скорее тактический характер.
Весной нынешнего года вышла в свет монография «Европейский Союз на пороге XXI века. Выбор стратегии развития», подготовленная в Институте Европы. В заключительной главе под названием «От Европейского Союза – к Соединенным Штатам Европы?», которую мы писали вместе с Ольгой Витальевной Буториной (несколько дней назад она блестяще защитила докторскую диссертацию по Экономическому и валютному союзу ЕС), рассмотрены пять теоретически мыслимых сценариев развития ЕС на предстоящие 15-20 лет. Они различаются динамикой и характером развития.
Первый сценарий: Непрерывная и ускоренная динамика.
Второй сценарий: Положительная динамика с элементами неустойчивости.
Третий сценарий: Умеренная и неустойчивая динамика.
Четвертый сценарий: Убывающая динамика с угрозой перехода в стагнацию.
Пятый сценарий: Полная стагнация и системный кризис.
Мы проанализировали 13 внутренних и внешних факторов – экономических, социальных и политических. Правда, не включен фактор международного терроризма, потому что масштаб этой угрозы в полной мере выявился после сентябрьской трагедии в США. В итоге, мы пришли к выводу, что траектория развития ЕС в предстоящие 15-20 лет будет проходить в коридоре между третьим и четвертым сценариями, то есть между сценарием умеренной и неустойчивой динамики и сценарием убывающей динамики с угрозой перехода в стагнацию. Вывод оказался неожиданным для авторов. Тем не менее, наличие множества пересекающихся и осложняющих друг друга проблем внутри и вне ЕС, а также возросшая неустойчивость в мире, находящемся в процессе перемен, свидетельствуют в пользу такой оценки.
В каком из этих сценариев заинтересована Россия? На мой взгляд, она ни в коей мере не заинтересована в плохих сценариях. Экономические и политические интересы России выстроены таким образом, что ей нужен стабильный партнер в лице ЕС. Вместе с тем, нас больше устроил бы сценарий умеренного и стабильного развития Евросоюза, хотя бы по той причине, что мы и сами будем развиваться не по самому благоприятному сценарию в силу многочисленных внутренних трудностей. В лучшем случае это будет также сценарий умеренных темпов. Если он реализуется, будет обеспечена, в большой степени, синхронность продвижения России и ЕС. Иными словами, к тому времени, когда Европейский Союз «переварит» нынешнее расширение и достигнет очевидных успехов в создании ЭВС, Россия также существенно продвинется в своих внутренних реформах и будет готова к следующему шагу в развитии сотрудничества с ЕС. Таким шагом как раз и станет формирование общего экономического пространства Россия - ЕС, о чем сейчас очень много говорят.
В том списке вопросов, который был распространен среди участников дискуссии, последний вопрос звучит так: «Как вы считаете, есть ли у Европы реалистическая стратегия в отношении России, а у России в отношении Европы, и если да, то в чем они заключаются?» Правда, тут есть один нюанс: реализм пессимиста выглядит совершенно иначе, чем реализм оптимиста. Поэтому можно сказать, что у ЕС есть реалистический сценарий отношений с Россией, но этот реализм окрашен в пессимистические тона. Даже до распада СССР, в период перестройки, ее инициатор и организатор Михаил Сергеевич Горбачев, как мне кажется, постоянно ощущал двойственное отношение Запада к тому, что у нас происходит. С одной стороны, потоки приветствий и словесной поддержки. С другой стороны, сверхосторожность в практическом содействии тем реформам, которые были начаты в 1985-90-х годах.
Эта стратегия продолжается по сей день. По-английски я называю ее «Wait-and-See Approach», что сродни русской поговорке «Поживем – увидим». Расшифровать это можно следующим образом: как у них в России сложится, так, соответственно, и мы будем себя вести, а пока не надо торопиться. Уместно вспомнить и другую поговорку: «Семь раз отмерь – один раз отрежь». Хотите – называйте такой подход реализмом, хотите – прагматизмом. Я называю это еще и «стратегией гомеопатической терапии», имея в виду микроскопической дозы реального содействия Запада реформам в России, скрупулезно выверенные с темпом наших преобразований. Упрекать их за это не имеет смысла. Они руководствуются своими эгоистическими интересами. Но, так или иначе, между словами Запада и его делами как был, так и остается достаточно большой зазор.
Следует отметить, что внутри ЕС есть разные оценки и разные подходы. Как ни странно, скажем, Франция, которая была первым государством на Западе, проложившим дорогу к «детанту» 70-х годов, и вообще была нашим традиционным союзником в ХХ веке, в последние годы демонстрирует, пожалуй, самый жесткий подход к отношениям с Россией. И напротив, самым энергичным сторонником развития партнерства с Россией выступает Великобритания, которая в прошлом такого рвения не проявляла. В целом же, первые признаки нового реализма в подходе к России, окрашенного в более оптимистические тона, проявились лишь после 11 сентября. Разрушенные здания Торгового центра в Манхеттене предупреждают о том, что международный терроризм может принести жертвы и разрушения, сопоставимые с теми, что принесли мировые войны в XX веке. Объединение всех антитеррористических сил становится велением времени, и без России в этом никак не обойтись.
Что касается самой России, то за 10 лет она прошла три этапа в своей стратегии по отношению к ЕС и Западу в целом. Период 1990-1995 годов я назвал бы стратегией «распростертых объятий». Ее сменила в 1996-1999 годы стратегия «вопросительной позы», некое подобие финальной сцены в «Ревизоре». Конечно, о реализме обеих стратегий говорить не приходится. С конца 1999 г. наступил новый этап, который можно назвать «стратегией прагматического сотрудничества». Продолжая сравнения с русскими пословицами, можно было бы вспомнить о «синице в кулаке», которая лучше, чем «журавль в небе». Однако это было бы слишком примитивной и несправедливой оценкой внешней политики, осуществляемой нынешним российским руководством. Ее прагматизм, на мой взгляд, проявился двояко – (1) в более четком определении приоритетов и приоритетных партнеров, исходя из критерия национальных интересов России, и (2) в более жестком отстаивании этих интересов в конкретных ситуациях, конкретных экономических и политических отношениях с внешним миром.
Обе эти особенности российского внешнеполитического реализма проявились и в отношениях с Евросоюзом. Россия твердо отстаивает свои позиции в переговорах с ним – об условия ее вступления в ВТО, об учете ее озабоченностей в связи с предстоящим расширением ЕС, по ряду спорных вопросов во взаимной торговле и т.д. С Москвой не проходит тот менторски-снисходительный тон, к которому Брюссель привык в своих отношениях с государствами ЦВЕ и бывшими советскими республиками. Вместе с тем, именно в последние два года Россия четко обозначила место ЕС в своей внешнеполитической стратегии. В «Концепции внешней политики РФ», подписанной В.В. Путиным в начале июля 2000 г., Европа была названа вторым по важности региональным направлением российской дипломатии, вслед за СНГ, а ЕС одним из важнейших экономических и политических партнеров.
Итак, Россия заинтересована в стратегическом партнерстве с ЕС. Такой же курс по отношению к России провозглашен Евросоюзом. Стратегическое партнерство – это, очевидно, нечто гораздо большее, нежели реализм прагматического толка. Но в том-то и дело, что стратегического партнерства пока нет. Нет по той причине, что до сих пор не сложились необходимые предпосылки для осуществления этого курса.
О каких предпосылках идет речь? Первая из них – приверженность одним и тем же провозглашенным фундаментальным ценностям, приверженность не на словах, а в повседневной практике. Наша практика – прежде всего имеется в виду положение дел в стране – расходится с провозглашенными ценностными императивами. Это происходит не по злому умыслу, а в силу того, что ни российские власти, ни российское общество в целом пока не в состоянии повседневно следовать этим императивам.
Второе условие стратегического партнерства – это последовательное и энергичное продвижение России по пути реформ. Мы продвигались, демонстрируя при этом очень сложную танцевальную фигуру, что-то вроде менуэта – шаг вперед, затем вправо, а далее назад и влево. И с каждым таким кругом – чуть-чуть вперед. Нынешний год, пожалуй, первый, когда были предприняты достаточно энергичные усилия для развития реформ, особенно в области экономики. Хуже обстоит дело с развитием гражданского общества и правового государства, хотя и в этой сфере какие-то позитивные сдвиги есть. Но это только начало. Необходимо войти в ритм устойчивого роста, сопряженного со структурными преобразованиями в экономике, укреплением законности, развитием гражданского общества.
Третье – это общность или близость стратегических целей России и ЕС. По сути, она есть. Но она лишь в малой мере подкреплена практическим сотрудничеством. В этой связи я хочу привести одну дефиницию из знаменитой Декларации Шумана, которая дала зеленый свет первому детищу европейской интеграции – Европейскому сообществу угля и стали. В далеком 1950-м году французский министр иностранных дел Роберт Шуман, объясняя, почему предлагается начать с создания общего рынка угля и стали, сказал, что надо найти такую сферу сотрудничества, которая создаст «фактическую солидарность». Мораль ясна: чем больше общих дел, общей практики, тем больше фактической солидарности. Запас таких дел, совместно осуществленных Россией и ЕС, пока мал.
Наконец, о последнем условии. Сложность продвижения по пути практического сотрудничества обусловлена не только конкретными разногласиями и/или несходством политических культур. Она обусловлена еще и тем, что в своих отношениях ЕС и Россия еще не достигли высокой степени взаимопонимания и доверия. Это и есть четвертое непременное условие для того, чтобы политическая воля находила какое-то практическое выражение в конкретных делах, в компромиссах, иногда далеко идущих компромиссах, где каждая страна отчасти жертвует своими интересами. Пока такого уровня взаимного доверия нет, и продвигаться к нему мы будем не быстро. В данном случае слово «мы» относится и к России и к Европейскому Союзу.
Поэтому задача заключается в том, чтобы, наряду с разработкой перспективных проектов (энергетическое партнерство, общее экономическое пространство, участие России в будущих миротворческих операциях ЕС и т.п.), обе стороны предприняли в ближайшие годы целый ряд акций, которые будут способствовать переходу от прагматического сотрудничества к реальному стратегическому партнерству.
Я попробовал набросать пять важнейших акций, которые мог бы предпринять ЕС, пять акций, которые следует предпринять России, и десять совместных акций. Конечно, это условный список; его можно критиковать и корректировать.
Что касается ЕС, то по степени неотложности первым надо назвать выдвижение приемлемых для России условий вступления в ВТО. На практике, ЕС является главным тормозом, потому что он выдвигает по ряду пунктов неприемлемые для нас условия. Переговоры идут очень сложно. Об этом не раз говорил замминистра экономического развития М.Ю. Медведков, который возглавляет все переговоры по ВТО.
Второе – это выдвижение приемлемых для России условий визового режима для Калининграда и транзита между Калининградом и остальной Россией. Здесь мы также ждем от ЕС удовлетворяющего нас ответа.
Третье – выдвижение приемлемой для нас программы энергетического сотрудничества, которое сам же ЕС объявил высшим приоритетом в экономических отношениях с Россией. В частности, возникает вопрос о так называемой газовой директиве ЕС, согласно которой доля любой страны, экспортирующей газ, не должна превышать четверти всего импорта газа в ЕС. Если эта директива останется в силе, в воздухе повиснет вся программа развития импорта газа из России в ЕС, предусматривающая его рост на 70% и, соответственно, многократный рост западноевропейских инвестиций в российскую энергетику.
Четвертое – усиление финансовой помощи Евросоюза российским реформам. В частности, речь идет о возможности прямого участия Европейского инвестиционного банка в развитии экономической инфраструктуры, строительстве или модернизации предприятий, осуществлении экологических проектов и т.п. Речь идет и об увеличении финансового обеспечения программы ТАСИС для России.
И последним по счету, но важнейшим по значению было бы принятие странами ЕС решения сократить советскую часть долга, по крайней мере, на 50%. США, например, объявили уже о том, что они собираются сократить размеры советского долга. Будем надеяться, что они выполнят его. Если бы такое решение приняли государства-члены ЕС, это имело бы не только экономическое, но и огромное политическое значение.
Теперь – о пяти российских акциях. Речь идет не столько о каких-то конкретных действиях, сколько о последовательном продвижении России по трем направлениям ее внутренней политики. Во-первых, на очереди принятие нового пакета законов, дальше продвигающих экономическую реформу. Одновременно это будет способствовать дальнейшему улучшению инвестиционного климата в стране. Во-вторых, необходимо реально продвигаться по пути политического регулирования в Чечне и ее восстановления. В-третьих, надо строить гражданское общество и правовое государство. Любые успехи на этих направлениях приносят дивиденды и в сфере отношений с ЕС, улучшают условия для стратегического партнерства с ним.
Кроме того, есть два конкретных вопроса, решения которых ЕС ожидает от нас. Один из них – устранение расхождений между российским законодательством и СПС. Евросоюз тоже небезгрешен; в его нормативной базе (Acquis communautaires) также есть расхождения с СПС. Но у нас их существенно больше. Второй вопрос – завершение многолетних переговоров о многосторонней экологической программе, реализация которой позволила бы существенно снизить радиационную опасность и оздоровить окружающую среду на Европейском Севере России (Баренцево и Белое моря). Не только ЕС, но также Норвегия и США добиваются от нас подписания этой программы. Москва пока отказывается, но ее аргументы оцениваются на Западе как неубедительные, а позиция в целом – как контрпродуктивная.
Наконец, коротко – о совместных акциях. Это потенциальные договоренности и соглашения по целому ряду актуальных проблем:
- Соглашение по условиям вступления в ВТО.
- Договоренность по всем вопросам, возникшим в связи с предстоящим превращением Калининграда в анклав внутри ЕС.
- Соглашение по торговле ядерными материалами, которое предусмотрено в СПС, но до сих пор не заключено из-за сопротивления главным образом Франции.
- Совершенствование механизма урегулирования торговых споров.
- Соглашение об энергетическом сотрудничестве на условиях, устраивающих обе Стороны.
- Рамочное соглашение о защите и оздоровлении окружающей среды, переговоры о котором идут.
- Соглашение о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью.
- Налаживание механизмов оперативного сотрудничества в борьбе против международного терроризма.
- Сотрудничество в мирном урегулировании и восстановлении на Балканах.
- Мониторинг и корректировка Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. В СПС, статья 4, записано, что такая ревизия должна быть проведена через три года после его вступления в силу, если до этого Россия не вступит в ВТО. Три года миновали в декабре 2000 г. Указанная статья была проигнорирована. В будущем году исполнится пять лет действия СПС, то есть полсрока. Мне кажется, что это подходящий момент, для того чтобы провести совместный мониторинг выполнения Соглашения и внести в него коррективы, необходимость в которых, по сути, признается обеими Сторонами.
Это все, что я хотел сказать. Спасибо.