В.М. Полтерович: "Стратегии модернизации, институты и коалиции"СТРАТЕГИИ МОДЕРНИЗАЦИИ, ИНСТИТУТЫ И КОАЛИЦИИ
|
Страны |
1913 |
1950 |
1973 |
1992 |
2005 |
Страны |
1913 |
1950 |
1973 |
1992 |
2005 |
США |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
США |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
Австрия |
66 |
39 |
68 |
80 |
82 |
СССР Россия |
28 |
30 |
36 |
22 |
28 |
Бельгия |
78 |
56 |
72 |
80 |
77 |
Аргентина |
72 |
52 |
48 |
35 |
27 |
Дания |
71 |
70 |
81 |
85 |
81 |
Бразилия |
16 |
17 |
24 |
22 |
21 |
Финляндия |
31 |
43 |
65 |
68 |
73 |
Чили |
50 |
40 |
30 |
34 |
29 |
Франция |
65 |
55 |
78 |
83 |
71 |
Колумбия |
23 |
22 |
21 |
23 |
15 |
Германия |
72 |
45 |
79 |
90 |
73 |
Мексика |
28 |
22 |
25 |
24 |
27 |
Италия |
47 |
36 |
63 |
75 |
67 |
Перу |
20 |
24 |
24 |
13 |
16 |
Норвегия |
43 |
52 |
62 |
81 |
114 |
Венесуэла |
21 |
78 |
65 |
43 |
24 |
Швейцария |
79 |
93 |
108 |
98 |
85 |
Индонезия |
17 |
9,1 |
9,3 |
13 |
7,8 |
Великобритания |
95 |
71 |
72 |
73 |
76 |
Япония |
25 |
20 |
66 |
90 |
73 |
Австралия |
104 |
75 |
75 |
75 |
79 |
Филиппины |
27 |
14 |
12 |
10 |
7,0 |
Новая Зеландия |
98 |
89 |
76 |
65 |
59 |
Ю. Корея |
18 |
9,2 |
17 |
46 |
51 |
Греция |
31 |
20 |
47 |
48 |
61 |
Тайвань |
15 |
9,6 |
22 |
54 |
63 |
Ирландия |
51 |
37 |
42 |
54 |
91 |
Таиланд |
16 |
8,9 |
11 |
22 |
16 |
Португалия |
26 |
22 |
46 |
52 |
48 |
|
|
|
|
|
|
Испания |
42 |
25 |
53 |
58 |
65 |
Египет |
10 |
5,4 |
5,7 |
8,9 |
12 |
Турция |
18 |
14 |
16 |
21 |
19 |
Эфиопия |
- |
2,9 |
2,5 |
1,4 |
1,4 |
Болгария |
28 |
17 |
32 |
19 |
22 |
Гана |
12 |
12 |
7,6 |
4,7 |
2,9 |
Чехословакия Чехия Словакия |
39 |
37 |
42 |
32 |
49 38 |
Кения |
- |
6,4 |
5,7 |
4,9 |
3,3 |
Венгрия |
40 |
26 |
34 |
26 |
41 |
Марокко |
- |
17 |
9,9 |
11 |
8,5 |
Польша |
- |
26 |
32 |
22 |
33 |
Нигерия |
- |
5,7 |
6,7 |
5,3 |
4,5 |
Румыния |
- |
12 |
21 |
12 |
22 |
ЮАР |
27 |
24 |
23 |
16 |
20 |
* Источники: Maddison A. Monitoring the World Economy:: 1820–1992. P.: OECD, 1995; 2005 International Comparison Program. Tables of Final Results. February 2008 (http://siteresources.worldbank.org/ICPINT/Resources/ICP_final-results.pdf).
Некоторые страны – Италия, Финляндия, Норвегия, Ирландия – сумели совершить «рывок», уже будучи на довольно высокой стадии развития. Планирование использовалось ими в разной степени. Однако исследователи отмечают решающую роль государственной политики в достижении успеха этих стран и ее сходство с политикой восточно-азиатских экономик.
В заключение этого раздела назовем важнейшие черты индикативного (интерактивного) планирования, обусловившие эффективность его использования странами «экономического чуда». Прежде всего это постоянно действующая площадка для взаимодействия «коалиций»: представителей государства, бизнеса и общества при участии экспертов. В число таких «коалиций» входят государственные органы, ассоциации бизнеса и потребителей, профсоюзы и другие объединения работников и т. д. Цель их взаимодействия – выявление интересов, их согласование и разработка стратегий развития. Индикативное планирование стимулирует создание ассоциаций; способствует выявлению информации о контрагентах; создает возможности для контроля деятельности чиновников; повышает их квалификацию и улучшает отбор; обеспечивает «прозрачность» планов, сокращает базу коррупции; содействует укреплению взаимного доверия. Следовательно, приближает нас к развитому гражданскому обществу. Индикативное планирование – промежуточный (переходный) институт; в развитой экономике его роль снижается.
Эволюция экономической политики и проблема своевременного переключения
В работе В. Полтеровича и В. Попова показано, что целесообразно различать четыре стадии догоняющего развития: (1) начальной модернизации (индустриализации); (2) инициации экспортно ориентированного роста; (3) стимулирования ускоренного развития; (4) развитого рынка. Каждой стадии присущи свои инструменты стимулирования роста, причем при переходе от одной стадии к другой характер влияния той или иной политики на экономический рост может меняться. Например, избыточное накопление золотовалютных резервов может быть полезным для роста на второй стадии, но скорее всего окажется вредным – на первой.
Анализ позволил выявить направления этих изменений: от импортозамещения к экспортной ориентации, от управления тарифами к неселективной политике регулирования реального валютного курса, от заимствования к инновациям, от создания крупных фирм к поддержке малых и средних предприятий. Кроме того, был сделан вывод о том, что «на всех стадиях кооперация государства и частного сектора и поддержка общества являются непременными предпосылками успешной стратегии… Развитию институтов, поддерживающих это сотрудничество, должно быть уделено особое внимание». Далее, эффективная стратегия должна быть гибкой и предусматривать своевременное изменение и целей стимулирования, и средств их достижения. Следует иметь в виду, что заимствование «самой передовой» экономической политики нередко подавляет рост. Таким образом, необходимо вовремя менять политику, избегая как неоправданной инерции, так и «забегания вперед».
Нередко утверждают, что страны «экономического чуда» начинали с гораздо более низкого уровня развития, нежели тот, на котором находится современная Россия, и поэтому их стратегии не могут служить для нас образцом. Этот аргумент несостоятелен. Описанные выше характерные черты модернизационной стратегии определяются не абсолютной, а относительной отсталостью страны. В этом случае модернизация должна осуществляться в условиях недостаточно развитых институтов путем широкомасштабных заимствований, охватывающих многие отрасли. Абсолютный уровень влияет на конкретное содержание заимствований, на выбор тех или иных конкретных инструментов политики – тарифных ставок, субсидий и т. п. Однако общие закономерности догоняющего развития проявляют себя независимо от абсолютных показателей. Не случайно исследователи находят аналогии между стратегиями стран «экономического чуда» и отстававшими, но гораздо более развитыми странами Европы.
Совершенствование институтов
Политика стимулирования быстрого роста при постепенном улучшении институтов может вести к успешной модернизации в силу того, что причинная связь между ростом и институтами – двусторонняя. Не только улучшение институтов способствует экономическому росту, но и быстрый рост облегчает совершенствование институтов. Один из возможных механизмов, порождающий второй эффект, – уменьшение относительной эффективности отклоняющегося поведения. Другой фактор – увеличение численности среднего класса, заинтересованного в улучшении институтов.
Рекомендации, выработанные теорией реформ, справедливы и для институциональных траекторий, предусматриваемых стратегиями модернизации. В сжатом виде важнейшие из этих рекомендаций содержатся в понятии перспективной траектории. Институциональная траектория называется перспективной, если она согласована с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями и предусматривает встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и институциональных ловушек. В частности, перспективная траектория должна:
– учитыватьз возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них;
– учитывать статическую и динамическую комплементарность институтов, предусматривая рациональную последовательность институциональных изменений;
– обеспечивать ослабление ресурсных, технологических и институциональных ограничений вдоль траектории;
– включать эффективные меры по сдерживанию перераспределительной активности;
– формировать институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории;
– предусматривать по крайней мере частичную компенсацию потерь основным группам экономических агентов, которые могли бы проиграть вследствие институциональных изменений, осуществляемых государством;
– сочетаться с государственной политикой стимулирования экономического роста.
Многочисленные примеры показывают, что выполнение этих требований обеспечивает высокие шансы на успех реформы, а их нарушение, напротив, ведет к чрезмерно высоким издержкам, дисфункциям и институциональным ловушкам.
Опыт стран «экономического чуда»: резюме
Чтобы уменьшить риски, связанные с неопределенностью будущего, правительства стремятся выбирать политику, инвариантную по отношению к прогнозам, оставляя будущим руководителям и частному сектору возможность принятия конкретных решений. Отсюда расплывчатость формулировок, характерная для планов развитых стран, поиск «критических технологий», а также привлечение широкого круга экспертов и интерактивные методологии разработки стратегии.
В этом отношении догоняющие страны обладают важным преимуществом: им известны направления развития технологий и институтов, с большой вероятностью способствующие повышению благосостояния. Эта информация могла бы быть успешно использована рынком, если бы не необходимость внутри- и межсекторной координации. Первая обусловлена экстернальным эффектом освоения новых технологий, вторая – экстернальными эффектами, возникающими при планировании долгосрочных вложений поставщиками и потребителями. Сравнительная ясность целей и наличие указанных экстернальных эффектов определяют целесообразность разработки долгосрочных стратегий и их особенности. Недостаток же информации (все еще весьма значительный) и взаимное недоверие частных агентов и государства могут быть, по крайней мере частично, преодолены за счет интерактивного характера разработки стратегий.
Суммируем основные выводы, полученные выше.
1. «Модернизация сверху» не удалась ни одной стране.
2. План «институциональной модернизации» тоже не удался ни одной отсталой стране. Все «экономические чудеса» в странах, где ВВП на душу составлял 20–30% от уровня США, начинались в условиях значительной теневой экономики, массовой коррупции, при неразвитых институтах. Институты улучшались уже в процессе экономического роста.
3. Страны, которые добились успеха, широко применяли индикативное планирование. В 1950–1970-е годы этот инструмент играл важную роль не только в Японии, Корее и на Тайване, но и во Франции, Португалии, Испании.
4. Для обеспечения быстрого роста необходимо проводить политику, адекватную стадии развития страны, и своевременно ее менять. Это, в частности, относится к политике тарифов, накопления золотовалютных резервов, созданию крупных корпораций и поддержке малых фирм, заимствованию западных технологий и разработке собственных инноваций.
5. Для проведения реформ страны «экономического чуда» выбирали перспективные институциональные траектории, используя стратегию промежуточных институтов и опираясь на институциональные инновации.
Упомянем также два фактора, не обсуждавшихся выше за недостатком места.
6. Важную роль в развитии стран Юго-Восточной Азии играла высокая норма сбережений.
7. Существенной предпосылкой быстрого роста является политическая стабильность. В странах «экономического чуда», стартовавших с низкого уровня благосостояния, она поддерживалась «доминантными» режимами, которые постепенно трансформировались в современные демократии.
Интерактивная модернизация: контуры стратегии
Чтобы добиться «экономического чуда» в России, необходимо создать институциональную систему для выработки стратегий экономического развития, совместимую с имеющимися культурными, политическими и институциональными ограничениями, – систему интерактивного управления ростом (СИУР). Ее функционирование должно опираться на такие коалиции интересов, которые в нынешней ситуации имеют шансы стать коалициями действия.
Политическое поле сейчас закрыто. Издержки на создание политических коалиций чрезвычайно велики. Гражданское общество, правозащитные организации менее ограничены в своих действиях, но недостаточно развиты. Зато в экономическом поле уже сформировались коалиции: отраслевые ассоциации, объединения предпринимателей и потребителей, профсоюзы. Здесь гораздо больше возможностей. В условиях нынешней России «коалиции для будущего» должны создаваться прежде всего на основе экономических интересов, поскольку в таких коалициях заинтересованы и бизнес, и общество, и – до некоторой степени – власти.
Важной предпосылкой создания СИУР являются сформированные недавно институты развития: Банк развития, Российская венчурная компания, Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, технопарки, национальные проекты. Но в деятельности всех этих институтов отсутствует взаимная координация. СИУР должна организовать их в единое целое, ориентируя на стимулирование и поддержание быстрого роста.
Возглавлять процесс могло бы специально созданное для этой цели Федеральное агентство по стратегическому планированию, подчиненное непосредственно главе правительства. Его деятельность должна опираться, с одной стороны, на региональные агентства по стратегическому планированию, а с другой – на систему комиссий, включающих представителей министерств, профсоюзов и других объединений работников, ассоциаций потребителей и отраслевых ассоциаций бизнеса. Должен быть разработан итеративный процесс сбора и обработки информации и согласования решений, использующий современные средства анализа.
Необходимо выработать единые требования к проектам модернизации на уровне отрасли и региона и создать систему экспертных комиссий и «круглых столов» для отбора и согласования таких проектов. Нужно также восстановить или создать заново систему отраслевых исследовательских институтов и информационных центров для интенсивного заимствования зарубежных технологий. Этой же цели должно быть, по крайней мере отчасти, подчинено регулирование прямых иностранных инвестиций и отечественных вложений за границей. Отметим, что масштабные закупки технологий и техники за рубежом увеличат спрос на валюту и тем самым будут способствовать замедлению скорости накопления золотовалютных резервов, а значит, и снижению инфляции.
В заключение перечислим важнейшие задачи стратегического интерактивного планирования:
– решение проблем межсекторной, межвременной и межрегиональной координации при решении задачи масштабного перевооружения отраслей;
– координация заимствования новых технологий;
– координация деятельности институтов развития;
– учет структурных потребностей в рабочей силе, политика в сфере образования;
– укрепление гражданского общества: вовлечение общественных организаций в процесс формирования стратегий;
– совершенствование институтов: завоевание доверия в открытом процессе формирования стратегий; увеличение ответственности государства; упорядочение процессов лоббирования, ограничение коррупции;
– согласование макроэкономической политики с задачами ускорения роста.
По мере решения задачи масштабного заимствования технологий эффективность стратегического планирования неизбежно уменьшается: в инновационной экономике увеличивается роль свободного поиска и, соответственно, рынка. Через 15–20 лет оно постепенно трансформируется в систему координации инновационной деятельности и социальной политики.
Почему не Форсайт?
Форсайт – набор интерактивных методов, предназначенных для оценки долгосрочных тенденций мирового экономического и социального развития и выявления приоритетных направлений отечественной инновационной активности. Одна из важнейших целей Форсайта – достижение консенсуса «между основными “игроками” по важнейшим стратегическим направлениям развития путем организации их постоянного диалога (в рамках панелей экспертов, рабочих групп, семинаров, конференций и т. п.)». Форсайт должен помочь стране найти свое место на мировом рынке инноваций, отсюда акцент на конкурентоспособности. Это задача развитой страны, уже или, по крайней мере, почти освоившей самые передовые технологии. Для заметно отставшей экономики одного только согласия относительно общих целей и путей их достижения будет мало. Здесь требуется более тесная координация – на уровне разработки проектов капиталовложений – при более низком уровне взаимного доверия. Агентами взаимодействия должны являться не только эксперты, но и представители тех, кто мог бы осуществлять или поддерживать капиталовложения. При плохом инвестиционном климате и несовершенном рынке роль государства должна быть более значительной. И самое главное: для технологически отсталой страны недостаточно пытаться использовать «точечные» конкурентные преимущества (тем более что их почти нет); необходимо искать пути переоснащения каждой отрасли в рамках единого стратегического плана.
Возможен ли рост без развития?
В принципе возможен, но фактически это крайне редкое явление. Среди стран, занимавших в 2005 году первые тридцать мест по индексу человеческого развития, наименьший душевой ВВП имела Португалия. Среди остальных 147 стран только четыре превосходили Португалию по ВВП на душу: Кувейт, Катар, ОАЕ и Бахрейн. Причины аномалии ясны: эти государства живут в значительной мере за счет нефтяной ренты. По запасам углеводородов на душу населения все они намного превосходят Россию, для нас этот путь не может привести к успеху. Кстати, значения индекса человеческого развития у перечисленных четырех стран были также достаточно высоки: Бахрейн - с самым низким индексом – занимал 41 место.
Как правило, рост сопровождается развитием, по ряду причин. Во- первых, по мере приближения страны к «технологической границе» заимствуемые технологии усложняются, инновации играют все большую роль, поэтому для поддержания роста требуется все более высокий уровень человеческого капитала и научных исследований. Во-вторых, рост благосостояния ведет, с одной стороны, к увеличению спроса на образование и продукты культуры, а с другой – к расширению возможностей его удовлетворения. В- третьих, работники социальной сферы – влиятельная часть общества, интересы которой должны быть представлены и учтены в процессе интерактивной модернизации для обеспечения стабильности и создания благоприятных институциональных ожиданий. Все же надо признать, что существуют примеры стран, где рост не приводит к адекватному развитию. Одной из них является Ботсвана, которая по ВВП на душу в 2005 году опережала Чили, а по индексу человеческого развития занимала 124 место, в то время как Чили – сороковое. Причина состояла в крайне низкой ожидаемой продолжительности жизни – 48, 1 года- вследствие широкого распространения СПИДа. По ожидаемой продолжительности жизни Россия тоже, хотя не так сильно и по другим причинам, отстает от стран своего уровня благосостояния. А по качеству образования и науки – опережает их. Поэтому требуются нестандартные решения, и значит в России в процессе интерактивной модернизации представители культуры, образования и науки должны играть важную роль.
Заключительные замечания
Специфика догоняющего развития состоит в том, что стране требуется масштабная модернизация практически всех отраслей промышленности и секторов народного хозяйства. В связи с этим возникают задачи координации инвестиций в разные отрасли. С такими задачами рынок если и справляется, то крайне медленно. Именно эта проблема должна стоять в центре стратегии догоняющего развития.
В настоящее время институциональные реформы в России не удаются, страна находится в сети институциональных ловушек. Но между институтами и ростом имеется двусторонняя связь. Поэтому есть шанс на то, что, поддерживая в течение определенного периода времени быстрый рост за счет промежуточной (переходной) системы институтов, мы сумеем улучшить качество управления, уменьшить масштабы теневого сектора и коррупции, укрепить законность, снизить административные барьеры и постепенно сделать рост самоподдерживающимся.
Приведенные тезисы влекут за собой ряд других.
Во-первых, для решения задачи догоняющего развития методология использования конкурентных преимуществ (характерная для Форсайта) малопригодна. Надо действовать широким фронтом, обращая особое внимание на «расшивку узких мест».
Во-вторых, на начальных этапах не стоит делать ставку на «технологические прорывы»: для этого у нас нет ни средств, ни соответствующей инфраструктуры; следует эффективно заимствовать западные технологии, и притом не обязательно сразу самые передовые.
В-третьих, в процесс технологического заимствования встроены сильные экстернальные эффекты, утилизация которых дает возможность сделать его существенно более эффективным и быстрым. Для использования экстерналий необходимы специальные институты заимствования и активное участие государства.
В-четвертых, масштабное переоснащение производства, осуществление межотраслевых проектов требуют не только интенсивного взаимодействия государственных органов с отраслевыми ассоциациями бизнеса, но и непосредственного взаимодействия ассоциаций друг с другом. Значит, здесь недостаточно «точечного» государственно-частного партнерства; речь должна идти о системе, позволяющей вовлечь в процесс выработки стратегии представителей практически всех отраслей и страт общества. Экономическая заинтересованность агентов позволяет надеяться на их активное участие в этом процессе.
В-пятых, масштабное заимствование технологий будет способствовать макроэкономической стабилизации: оно увеличит спрос на иностранную валюту, снизив одновременно и скорость укрепления рубля, и темпы наращивания денежной массы.
Наконец, в-шестых, необходимо вовлекать экономические коалиции в деятельность по улучшению институтов.
В случае успеха через 15–20 лет СИУР постепенно перестанет играть решающую роль. По мере выхода на первый план инновационного процесса все меньше пространства останется для широкомасштабных планов модернизации. Деятельность в рамках коалиций экономических интересов улучшит массовую политическую культуру. Возрастет и будет все больше удовлетворяться потребность в законности, а затем и в демократии. Укрепление законности, в свою очередь, создаст реальные возможности для демократизации без масштабных издержек и высокого риска возврата к авторитарной системе. Вероятность неудачи на этом пути значительна, но ни опыт, ни теория не указывают более надежной альтернативы.
Новости |
|
Ушел из жизни Виталий Семенович Гусенков (17.11.1935 – 29.11.2024) 29 ноября 2024 |
Выступление в Университете Техаса-Пан Америкэн (США) 8 октября 2007 года 21 ноября 2024 |
Наше общее будущее! Безопасность и окружающая среда Выступление в Университете Де По (Гринкасл, штат Индиана, США) 27 октября 2005 года 21 ноября 2024 |
Опубликована Хроника июля 1986 года 12 ноября 2024 |
СМИ о М.С.Горбачеве |
В данной статье автор намерен поделиться своими воспоминаниями о М.С. Горбачеве, которые так или иначе связаны с Свердловском (Екатерин-бургом) |
В издательстве «Весь Мир» готовится к выходу книга «Горбачев. Урок Свободы». Публикуем предисловие составителя и редактора этого юбилейного сборника члена-корреспондента РАН Руслана Гринберга |
Книги |