Логинов В.Т. Проблема регионализации СССР после ХХ съезда
Административно-командная система, сложившаяся в период индустриализации, стала исчерпывать свои возможности уже в конце 30-х годов. В частности, отраслевой принцип управления экономикой, приемлемый в период создания и становления новых отраслей промышленности, становился все более нерациональным. И отголоски данной проблемы звучали еще на XVIII партийной конференции.
Великая Отечественная война (1941-1945 годов), с ее потребностью в жесткой централизации и мобилизации всех человеческих и материальных ресурсов, а затем и годы восстановления народного хозяйства, дали системе как бы «второе дыхание». С завершением восстановительного периода она вновь стала проявлять симптомы упадка. После смерти Сталина, когда Хрущевым были проведены всесоюзные совещания работников промышленности, где впервые состоялся весьма откровенный обмен мнениями, это стало вполне очевидным. Еще раньше, сентябрьский пленум ЦК КПСС 1953 года зафиксировал кризисное состояние сельского хозяйства.
Превращение страны в «единый военный лагерь» в 1941-1945 годах и сохранение такого положения в последующие годы окончательно свели федеративный принцип построения государства к чистой формальности. Без санкции Москвы руководители областей и республик – как союзных, так и автономных – не могли решить ни одного мало-мальски значительного вопроса.
Принципы управления и организации народного хозяйства начинают подвергаться жесткой критике. В 1957 году на февральском пленуме ЦК КПСС указывалось, что отраслевой принцип управления порождает «нарушение нормальных территориальных связей между предприятиями разных отраслей промышленности, расположенными в одном экономическом районе», мешает «широкому осуществлению специализации и кооперирования производства, затрудняет комплексное развитие хозяйства экономических районов, республик, краев и областей», приводит к «недоиспользованию производственных мощностей предприятий», «распылению строительных организаций», «нерациональным перевозкам грузов» и т.д.
Н.С.Хрущев предпринял попытку уйти от жесткого централизма в управлении народным хозяйством, ибо централизм стал явным тормозом экономического развития, действительно сковывавшим на местах всякую инициативу.
Из Москвы в самые удаленные концы страны потоком шли бесчисленные указания и директивы. Они предписывали и определяли буквально все: нормативы расхода металла и энергии на заводах, количество душевых рожков в рабочих бытовках, сроки и способы искусственного осеменения скота... Бюрократия превращала в проблему любой пустяк.
В мае 1957 года в Ленинграде на совещании работников сельского хозяйства секретарь Великолукского ОК партии заявил, что руководству надо уделять больше внимания решению проблемы подъема урожайности капусты. Последовала реплика Хрущева:
– Какая проблема? Капусту сажать? Крестьяне сажают капусту лет двести с лишним, и они никогда не считали, что это проблема. Просто надо вырастить хорошую рассаду, посадить ее вовремя и поливать. Я видел, как эту проблему решала моя бабушка. Если эту проблему мы будем решать так, как моя бабушка решала, тогда и проблемы не будет, а будет капуста.
Этот эпизод, как мне кажется, свидетельствует о том, что меры, предпринятые Хрущевым после прихода к власти, не были спонтанными и менее всего могут быть оценены как акты волюнтаризма. Судя по всему они вынашивались и обдумывались задолго до этого. Иными словами, когда в 1957 году возникли совнархозы, они действительно отражали объективную потребность в регионализации СССР, перенося решение многих экономических проблем на местный уровень.
Если бы подобного рода реорганизация являлась проблемой сугубо экономической или административной, то, вероятно, она решилась бы гораздо проще, исходя из чисто прагматических соображений. Однако за всеми разговорами о «формах управления» стояли также и интересы сугубо политические. Точнее говоря – вопрос о власти.
Дело в том, что в сталинские времена партийные секретари республик, краев и областей, являвшиеся членами ЦК, располагали крайне ограниченной самостоятельностью, а стало быть, и весьма относительной стабильностью своего положения. В этом смысле они напоминали командиров воинских соединений, которые могли проявлять инициативу лишь неукоснительно выполняя любые приказы вышестоящего начальника. Опыт XVII съезда ВКП(б), большинство делегатов которого было репрессировано, а после войны – «Ленинградское дело», свидетельствовали о том, что функционеры этого ранга могли в любой момент лишиться не только места, но и головы.
После смерти Сталина, после июльского и сентябрьского пленумов ЦК 1953 года и особенно после ХХ съезда в 1956-м, прежний страх стал постепенно исчезать. Это проявилось в 1957 году в эпизоде с «антипартийной группой» Молотова, Маленкова, Кагановича и др., когда впервые – вопреки традициям – вопрос о судьбе генсека был окончательно решен не на Президиуме, а прежде всего голосами членов ЦК – секретарей обкомов, краев и республик.
Естественно, что с ростом их «самосознания» и влияния росли и политические амбиции. Каждому из секретарей хотелось стать полновластным «хозяином» в своей вотчине. Словом, стремление к регионализации управления страной отразило не только объективную экономическую потребность, но и интересы местных «элит».
На февральском пленуме 1957 г. эта идея была сформулирована в тезисе: отраслевое управление «ограничивает возможности местных партийных, советских и профсоюзных органов в руководстве хозяйственным строительством, сдерживает их инициативу в мобилизации сил», а посему «центр тяжести оперативного управления промышленностью и строительством должен быть перенесен на места».
В постановлении пленума по обсуждавшемуся вопросу, в частности, говорилось: «При новой структуре управления хозяйством будут созданы лучшие условия для вовлечения широких кругов рабочих, инженерно-технической интеллигенции и других слоев общества в активную деятельность по управлению предприятиями, отдельными отраслями промышленности и всем народным хозяйством. Перестройка руководства промышленностью и строительством еще полнее раскроет возможности действительно творческого участия в управлении хозяйством наших партийных, советских, профессиональных и комсомольских организаций.
Управление промышленностью по территориальному принципу на базе определенных экономических районов позволит улучшить использование местных ресурсов для развития промышленного производства, коренным образом упорядочить дело специализации и кооперирования производства, шире использовать местную инициативу как для роста объема промышленного производства, так и для улучшения качественных показателей работы промышленных предприятий».
Именно в тот период складывается то идеологическое клише, которое будет использоваться в качестве мотивировки и легитимизации любых перемен на протяжении нескольких десятилетий вплоть до конца 80-х годов. Суть его состояла в том, что, во-первых, данная реформа является восстановлением «ленинских принципов» (отсюда и воскрешение старого названия – совнархозы), а во-вторых, любые изменения осуществлялись в стране не потому, что выявились те или иные недостатки системы и обострились те или иные ее противоречия, а только потому, что «сложились новые условия».
Именно так и была сформулирована цель реорганизации на февральском пленуме ЦК КПСС 1957 года: все, что было раньше – прекрасно, но теперь надо «искать более гибкие формы управления народным хозяйством, полнее учитывающие особенности данного этапа развития».
В передовой статье газеты «Правда» 17 февраля 1957 года по этому поводу указывалось: «С развитием промышленности, с гигантским увеличением масштабов общественного производства все настойчивее выдвигается вопрос, идти ли и дальше в области организационных форм руководства промышленностью по линии еще большего дробления технического, экономического и административного управления, создавая в центре все новые и новые специализированные министерства и ведомства, или же искать более гибкие формы управления народным хозяйством, полнее учитывающие особенности данного этапа развития.
Новая структура управления должна базироваться на сочетании централизованного государственного руководства с повышением роли местных органов... Центр тяжести оперативного управления промышленностью и строительством должен быть перенесен на места, в основные экономические районы, ближе к промышленным предприятиям и стройкам».
7 мая 1957 года на VII сессии Верховного Совета СССР Хрущев выступил с докладом «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством».
В начале доклада Хрущев отметил, что обсуждение данного вопроса приняло поистине всенародный характер. С 30 марта по 4 мая проведено более 514 тысяч собраний, свыше 2 млн. 300 тыс. человек выступили со своими замечаниями и предложениями по вопросам улучшения руководства промышленностью и строительством. В центральных и местных газетах выступили более 68 тысяч человек.
Далее Хрущев сказал: «Одним из крупных недостатков является наличие ведомственных барьеров. ...Приведу такой пример. В прошлом году Министерство строительства предприятий металлургической и химической промышленности завезло в Красноярский край из Карелии сборные дома площадью около 20 тыс. кв.м. Большое количество сборных домов завезло в Красноярск Министерство из Кировской области. В то же время Министерство лесной промышленности и Министерство строительства предприятий нефтяной промышленности вывозили из Красноярского края в другие районы детали сборных домов на 170 тыс. кв.м жилой площади. И в этом году организации Министерств, возглавляемых министрами тт.Райзером и Дыгаем, по-прежнему везут сборные дома в Красноярский край, а Министерства, которыми руководят тт. Орлов и Кортунов, везут дома из Красноярска в центральные районы.
Это напоминает картину из пьесы Островского «Лес».
Помните диалог двух актеров – Счастливцева и Несчастливцева, встретившихся в пути:
– Куда и откуда? – спрашивает Несчастливцев.
– Из Вологды в Керчь-с, Геннадий Демьяныч. А вы-с?
– Из Керчи в Вологду.
Так и в этом случае:
– Куда и откуда вы везете сборные дома? – спрашивают одни министры других.
–Из центральных районов в Красноярский край. А вы?
– Из Красноярска в центральные районы страны. (Оживление в зале)».
По поводу огромного количества рассылаемых инструкций Хрущев сказал: «Сам факт реорганизации не убьет бюрократизма как такового, бюрократы не исчезнут с лица земли. Поэтому нужно не ослаблять, а во много крат усиливать борьбу против всякого рода бюрократических извращений. И эта борьба будет тем успешнее, чем больше будут вовлечены в это важное дело широкие массы трудящихся... Приближение аппарата управления к массам даст возможность массам больше воздействовать на аппарат управления».
Говоря о взаимоотношениях совнархозов с областными советами, Хрущев счел нецелесообразным подчинение СНХ исполкомам облсоветов, как это предлагали некоторые.
«...Расширение прав республик благотворно скажется на экономике каждой республики в отдельности и всей страны в целом. Широкие права, предоставляемые республикам в хозяйственном строительстве, будут способствовать еще большему развитию инициативы и творческой активности масс, расцвету материальных и духовных сил всех наций и народностей Советского Союза, дальнейшему укреплению дружбы между народами нашей страны.
...Могут появляться тенденции к автаркии. Об этом забывать не следует».
10 мая 1957 года Верховный Совет СССР принял закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», упразднивший ряд министерств и предписавший союзным республикам приступить к созданию совнархозов. В конце мая – июне прошли сессии Верховных Советов республик, на которых это решение и было выполнено.
Всего в 1957 г. в СССР совнархозы были образованы по 105 экономическим административным районам: в РСФСР – 70, в УССР – 11, в Казахстане – 9, в Узбекистане – 4, в остальных 11 союзных республиках – по одному.
Однако надежды местных лидеров – и прежде всего первых секретарей обкомов – на то, что реформа укрепит их независимость от центра и расширит властные полномочия, оказались иллюзорными. Не берусь судить о том, сознательно или интуитивно решал данную проблему Хрущев, но на первом месте для него стояла экономическая целесообразность.
Экономический район во главе с совнархозом, как правило, не совпадал с областными границами. Поэтому создание, к примеру, Ленинградского совнархоза сводило к минимуму возможности вмешательства в экономику секретарей Псковской и Новгородской областей, которые вошли в данный экономический район.
Если добавить к этому, что были ликвидированы сельские райкомы, а их функции переданы парткомам территориальных сельскохозяйственных управлений, то станет очевидным: положение прежней областной номенклатуры, как сказали бы сегодня, местных «элит», если и не пошатнулось, то во всяком случае серьезно изменилось.
Иными словами, вопреки ожиданиям региональных секретарей, создание совнархозов – не теоретически, а вполне реально – поколебало абсолютную власть обкомов КПСС, в значительной мере оттесняя их от практического решения экономических вопросов. Ситуация еще более обострилась в 1962 году, когда произошло укрупнение совнархозов.
Мысль о необходимости укрупнения экономических районов прозвучала в докладе Хрущева на ноябрьском (1962г.) пленуме ЦК КПСС. Он, в частности, сказал: «...надо обобщить более чем пятилетний опыт работы совнархозов. Как вы знаете, есть крупные СНХ, но есть и мелкие совнархозы, не имеющие ни развитой промышленности, ни перспективной сырьевой базы.
В настоящее время в РСФСР, например, имеется 67 совнархозов. Значительная часть из них являются сравнительно небольшими. С тем чтобы сосредоточить хозяйственное руководство промышленностью и строительством в крупных экономических районах, республиканские организации признали целесообразным укрупнить ныне действующие совнархозы и образовать 22-24 совета народного хозяйства укрупненных экономических районов.
...Создание укрупненных совнархозов будет способствовать преодолению местнических тенденций, попыток строить замкнутое хозяйство, получать побольше материальных ресурсов и средств на капитальное строительство даже тогда, когда это не вызывается необходимостью в ущерб государственным интересам.
...Крупные совнархозы надо наделить широкими правами, не опекать их по мелочам, не сдерживать инициативу, а наоборот, всячески содействовать ее развитию.
...Функции реализации годовых планов, чем Госплан занимается теперь, нужно возложить на Союзный Совет народного хозяйства (СНХ СССР)».
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1962 года на территории Российской Федерации вместо существовавших ранее экономических административных районов были образованы новые:
Верхне-Волжский – с включением в него Владимирского, Ивановского, Костромского и Ярославского экономических административных районов (ЭАР); Волго-Вятский – с включением в него Горьковского, Кировского, Марийского, Мордовского и Чувашского ЭАР; Восточно-Сибирский – с включением в него Иркутского, Читинского и Бурятского ЭАР; Дальневосточный – с включением в него Сахалинского и Приморского ЭАР; Западно-Сибирский – с включением в него Новосибирского, Омского и Томского ЭАР; Западно-Уральский – с включением в него Пермского и Удмуртского ЭАР; Коми; Красноярский; Кузбасский – с включением в него Кемеровского и Алтайского ЭАР; Ленинградский – с дополнительным включением в него, помимо Псковского и Новгородского, Вологодского ЭАР без лесной, бумажной и деревообрабатывающей промышленности; Московский городской; Московский – с включением в него Калининского, Московского, Рязанского и Смоленского ЭАР; Мурманский; Нижне-Волжский – с включением в него Астраханского и Волгоградского ЭАР; Приволжский – с включением в него Пензенского, Саратовского и Ульяновского ЭАР; Приокский – с включением в него Брянского, Калужского, Орловского и Тульского ЭАР; Северо-Восточный – с включением в него Магаданского и Якутского ЭАР; Северо-Западный – с включением в него Архангельского и Карельского ЭАР и лесной, бумажной и деревообрабатывающей промышленности Вологодского ЭАР; Северо-Кавказский – с включением в него Ростовского, Краснодарского, Ставропольского, Дагестанского, Кабардино-Балкарского, Северо-Осетинского и Чечено-Ингушского ЭАР; Средне-Волжский – с включением в него Куйбышевского, Башкирского и Татарского ЭАР; Средне-Уральский – с включением в него Свердловского и Тюменского ЭАР; Хабаровский – с включением в него Амурского и Хабаровского ЭАР; Центрально-Черноземный – с включением в него Белгородского, Воронежского, Курского, Липецкого и Тамбовского ЭАР; Южно-Уральский – с включением в него Курганского, Оренбургского и Челябинского ЭАР.
Таким образом, всего в Российской федерации было создано 24 новых экономических района. Коми, Красноярский, Мурманский и Московский городской экономические районы остались без изменений.
Совершенно очевидно, что подобного рода «укрупнение» экономических районов затронуло интересы уже не отдельных областных руководителей, а всего «корпуса секретарей», составлявших главную опору ЦК.
Затронут был и сам принцип государственного строительства, ибо все автономные образования, сформированные ранее в РСФСР по национальному признаку, включались в единые территориально-экономические районы наряду с обычными российскими областями. А поскольку, как правило, области эти по своему промышленному потенциалу превосходили автономные республики, то, естественно, государственный статус их фактически снижался.
Так, Волго-Вятский ЭАР с центром в Горьковской области «поглотил» Марийскую, Мордовскую и Чувашскую республики, а Северо-Кавказский ЭАР с центром в Ростове-на-Дону – Дагестан, Кабардино-Балкарию, Северную Осетию и Чечено-Ингушетию.
Впрочем, «корпус секретарей» и это мог бы пережить, но Хрущев покусился и на статус союзных республик.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 февраля 1963 года был образован Среднеазиатский экономический район. В Указе, в частности, говорилось:
«В интересах дальнейшего успешного развития экономики советских республик Средней Азии, совершенствования управления народным хозяйством и учитывая предложения партийных и государственных органов Узбекской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР и Туркменской ССР о создании единого органа по руководству промышленностью республик Средней Азии, Президиум Верховного Совета СССР постановляет:
1.Образовать Среднеазиатский экономический район на базе экономических административных районов Узбекской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР и Туркменской ССР.
Для руководства промышленностью в Среднеазиатском экономическом районе создать Совет народного хозяйства...»
Никто, естественно, не мог дать гарантий, что подобного рода «объединению» не подвергнутся Грузия, Армения и Азербайджан или Литва, Латвия и Эстония. Тем более что экономическая эффективность регионализации не оспаривалась в тот момент даже ее скрытыми противниками.
В постановлении ноябрьского (1962 года) пленума ЦК особо указывалось, что «пятилетний опыт деятельности советов народного хозяйства показал, что крупные совнархозы более квалифицированно управляют отраслями промышленности, обладают большими возможностями для маневрирования материально-техническими ресурсами, располагают лучшими условиями для концентрации, специализации и кооперирования производства».
Вся пресса столь же единодушно отмечала, что с созданием крупных совнархозов стали более полно использоваться местные ресурсы, сократились нерациональные перевозки грузов. На местах укрупнились строительные тресты и организации. Углубились специализация и кооперирование предприятий в пределах ЭАР. Усилилась мобилизация внутрипроизводственных резервов и т.д.
Создание совнархозов снизу доверху по всей стране объективно означало новый подход к устроению государства. Конечно, это не был переход к системе штатов или кантонов, но прогрессивность подобного шага несомненна. В противовес прежнему (потенциально взрывоопасному) делению СССР на республики исключительно по национальному признаку возникла единая система органов управления, базировавшихся на крупных экономических районах, часто не совпадавших со старыми административно-территориальными границами.
Таким образом, были затронуты интересы всей партийно-государственной номенклатуры, ибо ликвидация министерств и формирование совнархозов вели к обновлению и омоложению управленческих кадров, к массовым перестановкам с «насиженных мест».
Все это неизбежно вызывало недовольство старой номенклатуры, а позднее и неприятие любых перемен вообще. В конечном счете оно и привело к вынужденной отставке Хрущева и постепенному свертыванию реформ.
Надо сказать, что при ликвидации совнархозов партийные идеологи столкнулись с определенными трудностями. Упрекнуть Хрущева в самом тяжком грехе – отступлении от «марксизма-ленинизма» оснований не было. Да и само время, наступившее после ХХ съезда, требовало более рациональных объяснений. Поэтому на первое место поставили «нарушение сложившихся экономических связей разных районов». Такое нарушение действительно имело место, но на смену прежним связям, носившим сугубо ведомственный характер, должны были прийти новые. И переход к ним был болезненным.
Приводились и другие доводы в пользу упразднения совнархозов. Среди них «трудности проведения единой государственной технической политики в масштабах отраслей», «раздробленность руководства отраслями промышленности» и «задержка в развитии отраслевой специализации».
Совершенно очевидно, что односторонний территориальный подход к совершенствованию управления народным хозяйством действительно не мог обеспечить успеха. Но все аргументы подобного рода приводились лишь для того, чтобы перечеркнуть реформу и восстановить все прежние отраслевые министерства.
О проблемах регионализации СССР и о главной причине – ущемлении интересов республиканских и местных «элит» – при этом не было сказано ни слова. Наоборот, в ход запустили уничижительное словечко «местничество», которое вообще надолго сняло вопрос о расширении прав регионов.
Любопытно, что когда Косыгин в конце 60-х годов попытался продолжить реформы (расширяя права низового экономического звена – предприятий – за счет сужения прав возродившихся министерств и местных партийных и советских органов власти), он также потерпел поражение.
Таким образом, Хрущев вовремя подметил не только саму проблему регионализации СССР, но и предложил ее действительно реформистское решение, которое вполне могло вывести Союз на новые принципы государственного строительства. Отказ от крупных ЭАР и совнархозов лишь углубил в последующие годы назревавшие противоречия и стал одной из причин распада государства.
