Никонов В.А. Развитие партийно-политической системы в России

РАЗВИТИЕ ПАРТИЙНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ

СИСТЕМЫ В РОССИИ

Роль партий невозможно оторвать от конституционного дизайна. Это тема, которая возвращает нас к дискуссиям, которые велись в 1992-1993 годах. Уже тогда все позиции были определены, все взаимозависимости между конституционным и партийным устройством были выявлены. Я обычно согласен с В. Рыжковым по большому количеству вопросов, но не об оптимальной модели государственного устройства. Я – сторонник президентской республики, скорее американской модели организации власти, которая, кстати, не препятствует функционированию нормальных политических партий. Здесь мы с ним расходимся в рецептах. Я не считаю, что будет лучше, если Правительство станут формировать политические партии, представляющие большинство в Государственной Думе. Для этого сначала должны возникнуть очень структурированная партийная система и устойчивое парламентское большинство, отражающее основные интересы крупных социальных групп.

В своих тезисах я оттолкнусь от того, что такое партии, есть ли они у нас и что им мешает развиваться.

1. Партия, вкратце, – это общественно-политическая организация, обладающая массовой базой (электоратом), способная вести борьбу на выборах и организовывать процесс государственного управления. При всем обилии функций, которыми наделяют партии в мировой и отечественной политологии, все они в принципе могут быть сведены к трем главным.

Во-первых, программно-целевая (идеологическая). На основе выявления и агрегирования политических интересов отдельных общественных групп партии формулируют программные установки, которые воплощаются в жизнь после их прихода к власти.

Во-вторых, электоральная. Партии выступают главным инструментом организации и проведения избирательных кампаний, структурирования политических предпочтений населения.

В-третьих, функция связующего звена между гражданским обществом и государством, с одной стороны, и между различными ветвями и уровнями государственной власти – с другой. Партии, по идее, призваны служить теми приводными ремнями, которые обеспечивают бесперебойную работу всего политического механизма.

Для реализации этих основных функций партии должны обладать разветвленной организационной структурой, аппаратом в центре и во всех частях страны, способным вести борьбу на выборах.

2. Партии в демократическом обществе – это, прежде всего, организации, которые политики используют для избрания на какую-то должность. Они мобилизуют избирателей, доводят до них свои подходы к важнейшим проблемам, собирают деньги на предвыборные цели и организуют коалиции в законодательных органах. И как политики и политические структуры влияют на характер и роль партий, партии воздействуют на политиков. Прямо или косвенно они заставляют кандидатов, выступающих под знаменами одной партии, приходить к компромиссам друг с другом, определять, какие проблемы будут выноситься на общенациональные избирательные кампании, а какие оставаться на местном уровне. А структура партий, детерминированная законами о выборах и другими институционными компонентами политической системы, во многом определяет, насколько избиратели могут контролировать тех, кого они избирают.

3. Строго говоря, в России до сих пор не существует полноценных политических партий. В выработке идеологии и практики правительственной политики роль партий минимальна. Ни одна из известных серьезных программ общественно-экономических преобразований из их недр не выходила. Программы формулировались либо в самом правительстве, либо в академической среде. Партии не играли первостепенной роли на всех прошедших президентских выборах, которые носили в основном персонифицированный характер. Это явилось одним из факторов того, что и власть оказалась не связанной каким-либо партийными узами и обязательствами. Во взаимодействии различных государственных институтов – и по горизонтали, и по вертикали – партийные каналы также не имеют практического значения. И ни одна из партий, за исключением КПРФ, не может похвастаться наличием общероссийской структуры, охватывающей все избирательные округа (или хотя бы их подавляющее большинство).

По существу, мы все еще имеем дело с протопартиями, за единственным исключением – компартии.

4. Среди факторов, препятствовавших становлению партий и партийной системы, следует выделить такие, как слабая дифференциация интересов отдельных социальных групп и их недостаточное осознание на политическом уровне; отсутствие последовательной государственной политики, нацеленной на формирование дееспособных партий и отлаженной законодательной базы; регионализм в российской политике, мешающей созданию общенациональных организаций; фактическое отсутствие исторической традиции политической борьбы, организованной по партийному признаку; неразвитость политической культуры и т.д. Нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что апогей партстроительства пришелся на «антипартийную эру», когда в результате дискредитации КПСС сам термин «партия» приобрел негативное звучание.

5. Слабость партий и неразвитость партийной системы во многом объясняется характером законодательного регулирования избирательного процесса и партийной деятельности. Из-за ложно понимаемого «демократизма» и непонимания роли и природы партий в российских законах в 90-е годы появилось множество положений, прямо препятствующих созданию нормальных крупных партий и стабильной демократической партийно-политической системы.

6. За партиями не была закреплена роль единственных и исключительных участников избирательного процесса. Эту функцию могли выполнять любые организации, что никак не стимулировало создания именно партийных структур.

7. В период отстранения КПСС от рычагов управления возникла модель беспартийной власти, что не дало партиям выполнять роль основного связующего звена между гражданским обществом и государством. Нормы, запрещающие совмещение руководящих государственных должностей с руководством партиями или участием в их деятельности беспрецедентны для цивилизованного мира. Расхожее мнение о том, что беспартийная власть демократичнее партийной, абсолютно ложно. Нет ни одной демократической страны, где глава государства или правительства не был бы руководителем или представителем той или иной партии. И в этом есть глубокий демократический смысл. Беспартийная власть менее подконтрольна гражданам, поскольку на выборах они имеют возможность проголосовать «за» или «против» партии и ее объявленного курса, но не «за» или «против» группы беспартийных лиц с неизвестными взглядами. Именно механизм партий и выборов делает власть  подконтрольной обществу в демократической стране. Других способов никто еще не придумал.

8. Российское законодательство никак не стимулировало создание крупных партий, которые только и могут быть выразителями интересов значимых групп электората. Так, до сих пор не использовалась широко распространенная в мире практика государственного финансирования тех партий, которые добились наибольших успехов на предыдущих выборах (преодолела неких процентный барьер).

9. Более того, напротив, система выборов в парламент (пропорционально-мажоритарная) была сконструирована таким образом, что поощряет мелкие партии и стимулирует мультипартийность.

Мажоритарная система хороша тем, что достаточно эффективно уменьшает число реальных участников политического процесса. Шансы на успех имеют только те партии, чьи кандидаты оказываются первыми в своих округах, а не просто перешагивают 5-процентный барьер. Поэтому близкие по духу политические силы получают стимул к объединению в поддержку сильнейших кандидатов, чтобы не оказаться не обочине политического процесса. Если при этом исключительным или преимущественным правом на выдвижение кандидатов обладают именно партии (в подавляющем большинстве стран это предусмотрено), то это объединение происходит задолго до начала выборов на базе сильнейших из близких друг к другу партий и политических групп. Мажоритарная система также позволяет весьма эффективно обеспечить связь между избирателями и законодателями, коль скоро каждый депутат представляет интересы граждан вполне конкретного округа, а не просто жителей всей страны. Таким образом, мажоритарная система «поощряет» крупные общенациональные партии, апеллирующие к широким группам избирателей.

Пропорциональная система приводит во многом к противоположным результатам. Она создает преимущество именно небольшим партиям, которые могут и не претендуя на выражение широкой гаммы интересов иметь свою фракцию в парламенте, а значит, и нишу в политической жизни. У нее не возникает постоянной потребности с кем-то блокироваться, и многочисленность партий и движений надолго сохраняется. Получается весьма фрагментарная и аморфная партийная система. Более того, одно из главных правил игры при пропорциональном представительстве – гипертрофирование отличий своих партий от ближайших по политическому спектру: партия  направляет острие своей борьбы против той силы, от которой исходит опасность потери лица, т.е. против самой близкой в идейном отношении партии. Например, сколько бы ни было призывов к «единству демократических сил», оно не случится не только потому, что Немцов и Явлинский не  могут подружиться, но и потому, что оба пока не видят проблем с преодолением 5-процентного барьера в одиночку. Сама избирательная система не подталкивает их к единству.

В результате получили в Думе 6 партийных групп, преодолевших 5-процентный барьер. Кандидаты, избранные от мажоритарных округов, добавили еще три фракции, а часть из них разбрелась по партийным фракциям или осталась в свободном плавании. Обилие фракций и депутатских групп сделало Думу малоэффективной и слабо связанной с интересами избирателей. Каждая фракция апеллирует к «своему» электорату, не идет на компромиссы, не задумывается о выражении интересов всех или хотя бы большинства. Соединение двух избирательных систем дало слияние их недостатков, а вовсе не достоинств.

10. В законодательстве о выборах есть и многие другие, менее значимые нормы, препятствующие нормальному функционированию партий. Например, они по закону лишены возможности  работать в период между выборами. Партийная агитация официально разрешена только со дня регистрации кандидатов и списков кандидатов избирательных объединений, то есть за несколько десятков дней до дня выборов. А почему? Во всем мире партии и движения ведут свою агитацию (а она всегда носит предвыборный характер) когда угодно, а не только перед выборами. Те средства, которые избирательные объединения получают для ведения  кампании и не успевают истратить до дня выборов, у них изымаются. Но где еще в мире есть такая практика? Почему партия или объединение не может часть предвыборных средств тратить уже после выборов на свою уставную политическую деятельность? И подобных антипартийных норм еще много.

11. Безусловно, что создание нормальных партий и партийной системы невозможно без существенного совершенствования законодательных основ их функционирования. Но прежде чем приступать к выработке какого-либо законодательного акта, следует задаться вопросом: что мы хотим получить на выходе, какой цели добиться? Основная цель такого законодательства – создать условия для формирования  желательной модели партий и партийной системы. А значит, невредно подумать, какая именно модель желательна для нас.

Во-первых, убежден, России нужны крупные партии. То есть организации, которые агрегируют и структурируют интересы широких блоков избирателей, организуют процесс выборов и обеспечивают взаимодействие между различными ветвями и уровнями государственной власти.

Во-вторых, партии должны быть наделены функцией единственных субъектов предвыборной борьбы. До сих пор у нас такими субъектами были кто угодно – и общества собаководов и граждане с улицы. При таком положении у нас никогда не будет партий в обычном понимании этого слова.

В-третьих, закон должен помочь создать такую комбинацию партий, которая способствовала бы более успешной работе парламента и политического механизма в целом. В советские годы мы страдали от однопартийности. Сейчас налицо другая крайность – море партий, фракций, движений и т.д. Лозунгом дня должен стать: не «больше партий хороших и разных», а «меньше партий, но хороших», то есть действительно выражающих широкую гамму социальных  и идейных интересов. России нужна более компактная партийная система. Не берусь сказать, какая система лучше – двухпартийная или пятипартийная. Но ясно, что не нынешняя система, при которой существует около 200 зарегестрированных общефедеральных общественных объединений, имеющих право выполнять функции партий. Толку от такой многопартийности никакого, а вреда много. Только при более компактной партийной системе создается эффективный механизм перевода интересов граждан на уровень  государственной политики. Только при компактной системе возможно подлинное разделение властей, поскольку парламент, расколотый на десяток фракций, не способен быть реальным противовесом исполнительной власти. Жертвой обилия фракций становится и качество законотворчества. Наконец, когда партий немного и каждая из них что-то значит, можно ожидать доверия избирателей к их политике, а следовательно, к политике государства.

12. Достижение целей структурирования партий и партийно-политической системы возможно разными путями. Можно, не впадая в бюрократический раж, изменить законодательство о выборах таким образом, чтобы партиям самим  стало выгодно укрупняться, сливаться, апеллировать к максимально широким  слоям электората и создавать структуры в каждом населенном пункте. Для этого вполне хватило бы отмены откровенно антипартийных норм избирательного законодательства и введения мажоритарной одномандатной  избирательной системы с выдвижением кандидатов исключительно от партий. Как доказано в политической теории, такая система дала бы нам трех-пятифракционный парламент (а значит – трех-пятипартийную систему) через два-три тура выборов.

Другой путь – заставить партии структурироваться и заниматься свои делом в принудительном порядке. Такой подход порочен с точки зрения обеспечения естественной эволюции партийно-политической системы, но зато прекрасно вписывается в российскую политическую традицию с ее тенденцией все централизовать, зарегулировать и не пускать естественные процессы на самотек.

13. Предложенный Центризбиркомом и поддержанный президентом закон о партиях – попытка достичь вполне рациональных целей, но в типично российской чиновничьей манере.

В нем много здравых моментов. Нельзя не приветствовать превращение партий в монополистов избирательного процесса. Полезным будет вымывание мелких партий, обусловленное более жесткими требованиями их регистрации, хотя они и так скоро бы исчезли естественным путем. Хорошо, что партиям предписано участвовать в выборах на местном уровне, хотя зачем заставлять их делать по закону, когда того же результата можно было добиться введением чисто мажоритарной системы и выдвижения кандидатов на посты губернаторов только от общенациональных партий.

Я склонен двумя руками поддерживать поощрение крупных партий через их государственное финансирование. Это также позволяет сделать предвыборный процесс более прозрачным и чистым, ослабить прямое влияние финансовой олигархии на партии и их избранных представителей в органах власти. Однако объем предлагаемого финансирования настолько мизерный, что не может служить ни серьезным поощрением для крупных партий, ни средством избавления от «черной  кассы» и нелегальных спонсоров.

То есть в целом проект закона о партиях – набор шагов в правильном направлении. Они помогают крупным партиям, делают их партиями и сокращают количество партий. Но набор этот далеко не исчерпывающий, противоречивый и бюрократический. Были другие, более простые способы решения тех же задач.

Закон почти не содержит норм, которые нельзя встретить в аналогичном законодательстве развитых стран, и – в целом не представляет серьезной угрозы для российской демократии.

14. Однако в нем есть отдельные положения, которые в мире достаточно беспрецедентны и для партий и демократического процесса вредны. Прежде всего речь идет о введении фиксированного членства, что совершенно не обязательно и даже противопоказано крупным электоральным партиям. Какая разница, сколько в партии членов –10 или 100 тысяч, – если безотносительно количества членов за нее голосуют миллионы избирателей или, напротив, не голосует никто. При этом, фиксируя членство, партия может отбить у не-членов охоту за нее голосовать. Дух КПСС не истребим.

Еще хуже, что формальный критерий количества членов (а считать, как мы знаем, можно по-разному) является основанием для запрета партии государственными органами. Эта норма – откровенно антидемократическая и в цивилизованных странах не встречающаяся.

15. Если законопроект о партиях будет принят в его нынешней  редакции, его влияние на развитие партийно-политической  системы будет не драматическим и проявится не сразу.

В 2001 г. не будет общенациональных выборов, к  которым партиям надо будет самоопределиться, привести себя в соответствие с новым законом; перерегистрация партий растянется и на следующий год. Все объединения, представленные в Госдуме, и многие непредставленные зарегистрируются как партии, причем постараются сделать это раньше других, демонстрируя организационную мощь и стабильность членства. Мелкие партии бросятся скупать 10 тыс.членов в более чем половине субъектов Федерации, и немало из них в этом преуспеют. Крупные партии  попробуют выдвигать своих кандидатов на региональных выборах (коль скоро это требование закона), что может вновь партизировать губернаторские выборы, которые в последние годы проходили в подчеркнуто непартийном ключе.

Начнут действовать некоторые стимулы и возникнут некоторые тенденции, которые в полной мере проявятся только в 2002-2003 гг. по мере приближения к следующим думским выборам  в 2002 – 2003 гг. Будут усиливаться стимулы для слияния партий, и это процесс примет форму поглощения мелких (явно не набирающих требуемого членства) крупным. Количество официально зарегистрированных субъектов избирательного процесса сократится с нынешних 200-от до 40-60.

16. Принятие закона не приведет к формированию двухпартийной системы. Сам по себе он вообще никак не повлияет на количество партий, представленных в парламенте. Это количество в принципе зависит только от двух факторов. Первый – характер избирательной системы. При сохранении нынешней смешанной системы с 5-процентным барьером в Думе в соответствии с законами арифметики всегда будет 4-8 фракций и несколько самостоятельных депутатских групп из одномандатников.  Второй – наличие или отсутствие к следующим выборам сильной партии власти без кавычек (а она может возникнуть только во главе с президентом), способной получить так много голосов (скажем, больше 40-50%), что остального электората не хватит для преодоления 5-процентного барьера большому количеству партий.

Но нужна ли такая партия власти стране и самому Владимиру Путину? Я всегда был и остаюсь при глубоком убеждении – власть должна быть партийной, и партия власти необходима. Очевидно, к этому мнению склоняется и Путин, заявивший в прошлогоднем послании Федеральному Собранию, что кандидатуры следующего президента должны быть выдвинуты от партий.

Но не думаю, что при этом его вдохновляет перспектива уже сейчас  нести ответственность за неизбежные «художества» соратников в партии, в которую запишутся очень многие, в том числе, наверняка, личности одиозные.

Полагаю, Путин совершит акт партийного самоопределения не раньше начала следующей думской кампании, которая при спокойном сценарии пройдет в 2003 г. Делать это раньше – не вижу целесообразности. Причем, скорее всего, партия власти сложится на основе блока партий, а не какой-то одной из них. Силу этого блока, а значит, и его возможность повлиять на характер партийно-политической системы и количество партий в будущем парламенте оценивать пока рано.